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气象灾害调查的概况和政策
田慧 张阳 刘为
摘 要：由于我国幅员辽阔,南北跨度大,沿海与内陆兼具,气候多样,这就使得我国的气象灾害呈现出种类多、发生频繁、损失严重等特点.如何将气象灾害对我们的生活和生产造成的破坏降到最低程度,是每一次重大气象灾害后,我们面对疮痍时不断求索的问题.只有当我们具备了对气象变化的充分认识,才能有效的应对,甚至是避免气象灾害带来的破坏.而认识必然来自于对气象灾害调查.从气象灾害调查的分类、特点、指导意义以及法制化路径等几个方面进行阐述.
关键词：气象灾害；调查；政策
1 气象灾害调查及其分类
1.1 气象灾害的概念
气象灾害是由大气引发的对人类的生命财产、经济建设以及国防建设等产生直接或间接破坏的自然现象.天气、气候灾害和气象次生、衍生灾害是气象灾害的两大类别.其中天气、气候灾害包括由台风（热带风暴、强热带风暴）、暴雨（雪）、雷暴、冰雹、大风、沙尘、龙卷、大（浓）雾、高温、低温、连阴雨、冻雨、霜冻、结（积）冰、寒潮、干旱、干热风、热浪、洪涝、积涝等因素直接造成的灾害.气象次生、衍生灾害包括因气象因素引起的山体滑坡、泥石流、风暴潮、森林火灾、酸雨、空气污染等灾害.
我国是世界上为数不多的自然灾害频发、灾害种类多、受灾损失严重的国家之一,在气象灾害中对我国影响较大的有干旱、暴雨、热带气旋、风雹、低温冷冻.
1.2 气象灾害调查
笔者查阅了相关资料,气象灾害调查这个概念学界并没有一个明确的定义,仅查到灾害性天气调查的概念.灾害性天气调查是指对规定地区灾害性天气的历史情况或某次灾害性天气的实况及其影响进行了解和分析.结合以上概念的理解,笔者认为气象灾害调查的内涵和外延要大于灾害性天气调查的概念.这里笔者根据调查所包含的目的、对象、方法、效果等要素试着给气象灾害调查下一个定义.气象灾害调查是运用人工和科技手段,收集有关天气、气候灾害和气象次生、衍生灾害的成因、过程和结果的定性或定量资料,来加强对气象灾害的认识,从而为人们预防气象灾害、控制灾害程度以及灾后恢复提供有效的方法或建议.调查方式主要是分析有关气象台站的气象观测资料及记载；走访亲身经历该次灾害性天气过程的群众,或到现场实地查看该次灾害性天气造成的后果.调查的目的是为了进一步确定灾害性天气的强度及其直接引起的灾情和次生灾情,因为像冰雹、龙卷等灾害性天气强度大,范围小,单靠观测站记录往往反映不出真实情况；另外,通过灾情调查和分析研究,可以为今后改善灾害性天气的预报和服务提供依据.
1.3 气象灾害调查分类
就如对气象灾害调查这一概念的界定一样,对气象灾害调查的分类能够找到的资料也是寥寥无几,甚至可以说并没有对气象灾害调查进行过分类.
在这里笔者试着给出自己的分类.气象灾害调查分类以时间作为分类标准,可分为灾前调查、灾中调查和灾后调查.所谓灾前调查就是依据历年的气象预报,对某地区将要发生的气象灾害进行预测评估,其调查的目的是预测受灾范围和受灾程度,同时根据调查结果对可能受灾地区进行气象灾害防御,为政府提供应对灾害所需要的人力物力参考,做好充分的防灾减灾准备,以减少灾害带来的损失.
灾中调查是在灾害正在发生的时候进行的调查,对灾害的范围进行动态观察,对不同地区的受灾程度做出准确评估,同时对灾害的走势做出预判,为救灾提供准确的可靠依据.其最主要的目的就是通过对灾害科学的调查,对抗灾工作进行指导.
灾后调查就是在灾害发生之后,对灾害发生的成因、受灾范围、灾害损失、灾后恢复等进行的调查.其主要目的是增加我们对气象灾害的认识、总结抗灾过程中的得失、为灾后重建提供可供参考的意见,同时为我们抵御下一次灾害提供经验.
在一个重大的气象灾害发生时,对它的调查可能不是这三种调查中的某一个,而是三种调查在各个时间段相继进行,每一个阶段的调查都会为下一次调查提供经验依据,灾后调查又会对下一次类似气象灾害的灾前调查提供经验依据,如此在这样的调查环中不断加深我们对灾害的认识,从而提高我们抗灾能力,最终的目的当然是将气象灾害的损失降到最低.
2 气象灾害调查的特点
2.1 地区性与气候性的并存
气象调查有很强的地区性和气候性,而这两个又是相互交织的.特别是在中国,国土面积广大,气候条件复杂,地区差异明显,从热带季风、亚热带季风、温带季风气候再到高原山地气候和温带大陆性气候,每种气候都有其特定的分布范围和常见的气象灾害类型.加之我国兼有山地、高原、盆地、平原、丘陵等5种常态地形,此外还有冰川、风沙、黄土、喀斯特、火山、海岸等非常态地貌,从而使得各个地区的气象次生、衍生灾害差别明显.这就使得气象灾害调查具有很强的地区性,地区性的内在要求是气象灾害调查要对灾害发生地区的特殊性有充分的认识,对具体的气象灾害能提出合理的、具体可行的、适合当地当时灾情的意见,以达到气象灾害调查所肩负的预防和减轻气象灾害所带来的后果的重要使命.
地区性的特征并不是对普遍性的否定.我们可以在地区性中总结出具有普遍意义的防灾救灾,从而将具体的经验上升为规律,再用这些规律来指导调查实践,提供调查背景,同时也在调查中进行检验.
2.2 数据化倾向
随着技术手段和统计技术的不断提升,调查的数据化无论是在经济学、人类学还是在强调人的特殊性的社会学领域都得到了很大的发展,定量研究以其强大的展示、解释和说服力吸引着学者们,在气象灾害调查中也不例外.
在当今的气象灾害调查中,飞行器遥感和卫星遥感被大量运用,使得数据的获取更加容易.大数据技术正在蓬勃发展,为数据的分析整合提供了很好的技术支持,这都推动了气象灾害调查的数据化倾向.
在上述的技术条件支持下,如何对气象灾害有准确的把握,如何提出精准的防灾减灾意见是气象灾害调查数据化倾向的内在动力.调查的数据化可以为我们准确的勾勒出气象灾害的“形象”,深化我们对灾害的认识,同时对灾害的发展方向能够有一个很好的把握,最重要的是对如何预防和降低灾害的破坏给出更为具体和精确的指导方案,把救灾资源用好,精准投放救灾物资.
2.3 实地性取向
第二点我们已经提到了气象灾害调查中现代遥感技术得到了广泛运用,但是这并不意味着气象灾害调查可以在计算机前进行,而是要深入到灾害的发生地,获取灾害发生地点那些遥感难以获得的灾害资料,从而对灾害有一个立体的丰满的认识,只有建立在这样的认识之下,提出的建议才是可取和可信的.
同一种灾害在两个发展程度不同的地区,会有不同的结果,采取的防灾减灾手段也不同.举个最简单的例子,当发生暴雨时,城市要做的是防止城市内涝,保证供电供水,而农村要做的则是如何转移和安置群众.
这里有人可能会觉得实地性和地区性是否重合了,这里有必要稍作解释.实地性所强调的是在获取资料的手段上,要求调查者深入灾害发生地,而地区性则是强调调查的范围,强调不同气候条件下发生不同气象灾害的种类.
3 气象灾害调查的现实指导意义
气象灾害调查的现实指导意义意指其通过各种类型的气象灾害调查,得出一定程度的关于气象灾害的精确资料,对于地区性特殊气象灾害的准确数字等资料,然后利用这些资料对现实状况中气象灾害进行指导和预测,减少带来大规模损失的气象灾害.那么,气象灾害调查的现实指导意义主要体现在三个方面：因地制宜地开展气象灾害调查、避免猜想,遵循事实以及增加气象灾害预测的正确性和准确性.
3.1 因地制宜开展调查
开展气象灾害调查之所以要因地制宜,就在于气象灾害本身的特殊性和地区性特征十分明显.在不同的气候区,体现着明显不同的气候状况.比如亚热带地区季风气候区,夏季高温潮湿,雨水多且风力强劲.如果再面向海洋,那么就会出现几种可能的气象灾害,比如涝灾、台风等.那么,如果是在另外不同的气候区,又会出现于此不同气象灾害.那么,反映到气象灾害调查层面,就是其调查也要根据实地情况进行,不同的气象灾害对应着不同的调查方法.
3.2 避免猜想,遵循事实
自然科学与社会科学明显不同的在于其调查对象的明确性和可触摸性,除此而外一个呈现在资料层面的区别就是前者明显地具有数据化倾向,尊重数据带来的客观事实.气象灾害调查就是需要在数据层面严格地把握事实,避免无端的猜想.在自然科学中,猜想在一项开创性的研究中是需要的,然而在一项比较注重已经发生的事实的调查中,猜想是首先需要屏蔽的.气象灾害调查首先从一个确定的地区和一种确定气象灾害入手,对这种气象灾害所造成的真实破坏进行一个评估,这种评估也是基础数字的,但是这种评估不同于对单纯经济损害的评估,而是包含了对地区人群、动植物甚至是气候本身的破坏和影响等数据.这些数据在系统层面上构成了气象灾害的破坏性表征,然后对这些数据进行分析,结合具体的实地气象灾害调查,最终就可以依托调查结果来对气象灾害进行治理与预测.
3.3 增加气象灾害预测的正确性
如前文所述,气象灾害调查是以具体可感知的数据作为依托的,因此也就具有了事实性的基础.但是,数据的获得并不仅仅依靠对灾害的评估,更需要通过对气象灾害进行实地的调查.“没有调查,就没有发言权”,更没有正确的发言权.进行一项有质量、高效率的气象灾害调查可以在很大程度上增加正确预测气象灾害的可能性和正确性.气象灾害不同于自然灾害,它的可预测性更强,也可以通过一些具体有效的措施避免和减轻这种灾害所带来的各种损害.
4 气象灾害调查的法制化路径
目前对于气象灾害的调查还没有详细的成体系的法律规定,也没有相关的政策文件的支撑.但是其重要性优势不言而喻的,气象灾害是损害人民生命财产安全的一种可能存在,如何进行有效调查减少和避免灾害以及如何将这种调查法制化是为民造福的一个重要措施.气象灾害的法制化就其实质而言,就是为了寻求合法性或者说是合法地位.
4.1 地区试点,尝试形成法律文本
拉扎斯菲尔德认为,一项事业如果都等到面面俱到才被提出来,那么没有什么将会是看起来还可以的.其意思就是尽管目前气象灾害调查还没有正式的法律条例,也没有什么比较正式的政策文件支撑,但是我们可以从一个比较有代表性的地区进行试点.具体而言就是这个地区的气象灾害的发生频率较高,以便进行调查；其次就是对调查的对象、调查流程、调查规范以及结果的处理等都进行尝试性的法律文本探索.这对于气象灾害调查合法化、法制化具有不可忽视的重要意义.
4.2 明确气象灾害调查的主体、责任、内容
由于气象灾害的特殊性,其调查法定主体只能是气象部门,具体实施办法应由气象部门制定部门规章规定.通过立法明确主体,确立权责.同时明确气象灾害调查的对象、处理对象的方法以及结果的评议.一旦确定了调查对象后续的各种处理方法、结果评议等将变得相对容易.气象灾害调查说到底就是对天气、气候灾害和气象次生、衍生灾害的调查,那么是以气象灾害为主要内容,其对象就可以确定为气象灾害后果与预测或者可以说是气象灾害调查的状况.气象灾害调查的主体、调查对象、责任的确立是气象灾害调查法制化和制度化的初始与核心.
4.3 建立气象灾害调查考核机制
周黎安曾提出中国政府治理的“锦标赛制度”,对政府治理的绩效进行考核和评估.那么同样的,气象灾害调查如果需要形成明确的法制化、制度化,就还需要通过政策文件建立明确的责任制度与考核制度.考核制度的建立对气象灾害调查形成完整体系、规范调查标准、严谨地推出结论都具有不可或缺的重要意义.当然,相比于“锦标赛制度”,对于气象灾害调查的考核不能完全攀附和模仿它,因为前者的核心在于排位,即根据具体绩效将不同机构进行排名,气象灾害调查在现阶段所需要不是“你死我活”的排名,而是自身运行机制与考核机制的完善.
5 结语
关于气象灾害调查的研究,目前学界的研究几乎还是一片空白状态.本文也算是为后续的研究提供了一些基本的思路和方向.当然,还有很多未指明的方向和做法没有提及,但是仍然不能因噎废食、止步不前.对于气象灾害调查研究,本身并不仅仅只是也不能局限于对方法的研究或者说是一种对调查的研究,我们需要做的就是从不明朗的未知中开辟一条正确通往新领域的道路.
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