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粤港澳大湾区促进要素自由流动的政策建议
刘 程
广东省社会科学院法学研究所,广州 510635
摘 要 ： 从湾区演进发展规律看,湾区内实现要素自由流通是打造世界一流湾区的重要基础和条件.要促进粤港澳三地经济产生协同效应,必须把解决要素自由流动问题放在粤港澳大湾区发展的核心位置.本研究从解决“一国两制”背景下粤港澳大湾区要素流动问题的宏伟诉求为出发点,从优质高效的公共服务、互联互通的硬件软件、权变施策、加强网络衔接等方面解决人流、物流、资金流和信息方面的突出障碍.此外,从和省市层面,建立固定联系机制,实现在不同的制度与城市之间,最大限度地让人流、物流、资金流、信息流真正高效顺畅地流动,是实现粤港澳大湾区融合与协同发展的重要举措.
关键词 ： 粤港澳大湾区 ； 要素自由流动 ； 政策建议
湾区经济是当今世界经济版图的重要亮点.开放的经济结构、高效的资源配置能力、强大的集聚外溢功能、发达的国际交流和交通网络,成为湾区的重要标志.粤港澳大湾区是在“一个国家、两种制度、三个关税区、四个核心城市”背景下深化合作,未来能否成为世界经济版图的新亮点？关键看粤港澳大湾区能否在新发展理念引领下发挥粤港澳三地产业互补优势,促进产业融合,进而发挥产业的协同效应,这也是粤港澳大湾区成为比肩纽约大湾区、旧金山大湾区和大湾区的重要路径.粤港澳大湾区关键词是融合,本质上是协同发展（张日新和谷卓桐,2017）[1].自 2003 年以来, CEPA及其补充协议大力推动了粤港澳三地在经贸、金融、文化等方面的合作与交流并取得明显进展,但在推动市场要素自由流动方面仍存在诸多亟待解决的问题.要促进三地经济产生协同效应,必须把解决要素自由流动问题放在粤港澳大湾区发展的核心位置.从湾区演进发展规律看,要素自由流通是打造世界一流湾区的重要基础和条件（张玉阁,2017）[2].相比于旧金山、纽约和等国际大湾区,粤港澳大湾区处在“一国两制”框架之下,存在文化、法律、空间、产业等方面的“基因”差异,湾区内部尚未实现要素自由流动（龙建辉,2018）[3].充分研究一国两制背景下粤港澳大湾区人流、 物流、资金流和信息流方面存在的关键问题,并从针对性和匹配性两个视角强化实现要素自由流动的有效政策供给将是其崛起的关键所在.在大湾区内部,特别行政区和自由港、经济特区、自由贸易试验区等叠加既是体制优势,但也使深化合作亟待体制机制创新.
一、人流方面
粤港澳大湾区目前正处在破题蓄势的关键阶段,强有力人才集群能激发创新驱动活力,培育全球竞争优势,带来“滚雪球”的蝴蝶效应（邓裕斌,2018）[4].人流的流量和流速反映大湾区居民和企业的工作效率和生产效率,而实现人才自由流动更是推动大湾区协同发展的决定性因素.交通基础设施的互联互通为“四流”特别是对大湾区内的人流和物流发展奠定了良好的基础,如广深港高铁开通（且实施“一地两检” ） 、2018 年底穗莞深城际全线开通和港珠澳大桥通车,将极大地为加速要素流通提供了便利化条件.此外,深中通道预计 2024 年底建成通车,通车后,珠江东西两岸一桥直通,深圳至中山行车时间压缩到半个小时.但当前仍然存在以下问题,对粤港澳大湾区的融合发展具有一定挑战.
（一）社会保障制度存在差异.2018 年广东省《政府工作报告》提出要把打造国际科技创新中心作为粤港澳大湾区建设最中心的任务来抓,并提出需集聚一批国内外一流科技创新人才及团队.因此,粤港澳三地创新人才自由流动是发挥协同创新优势的要素保障.教育、医疗、住房、保险等社会保障服务是促进人才特别是高端人才自由流动的基础性公共服务,而这时是当前大湾区内实现人流畅通的最大阻力.解决这个问题有两种途径可供参考 ： 其一,可以吸引香港高端服务业人才来珠三角工作,在充分考虑社会保障制度性差异的前提下,加强基础保障服务与港澳标准“适度”对接.也可以考虑港澳的教育、医疗等机构在珠三角设立分支机构,为在内地工作的香港、澳门人服务,服务能力之余也可以为其他人服务,以提高这些机构的盈利能力 ； 其二,鼓励有条件的珠三角企业前往港澳设立分公司或研发总部,招募港澳人才,其基础保障按照港澳标准执行.
（二）通关便利化程度待提高.通关便利化是促进人才要素高效流动的重要影响因素.目前罗湖口岸高峰期通关花费时间 1.5 小时甚至 2 小时以上,严重影响跨境工作人员的生活质量、工作效率和情绪.解决通关便利化问题,还需要在以下方面做出努力 ： 一是“一地两检”或其他快捷通关政策和措施应尽快研究实施.二是增设通关口岸,缓解高峰期的通关压力.深圳还将新增莲塘口岸,这个口岸一旦开通,从香港新界东的粉岭公路到达口岸只需 9 分钟,比港铁都要快,每日的通关能力约3万人. 三是随着港珠澳大桥的通车, 两地牌照适度放宽.当前主要是商务、公务车辆多一些,如港珠澳大桥在申请两地牌照就存在这种限制,未来可以研究放宽部分高端人才的两地牌照,使其可以开车往返,缓解“双城记”带来的工作和生活压力.
（三）相关业务系统受到限制.港澳居民往返内地,免不了需要与银行、电信、车站等业务部门打交道,而当前内地开户、电话卡开户、火车购票系统等均实行了实名制,需要居民才能办理相关业务.港澳居民来往内地通行证（回乡证）虽然一定程度上解决了火车购票问题,但两地车票改签和退票、和电话卡开户仍然存在阻力.可以从以下两方面考虑政策的可行性 ： 一是研究实施大湾区通用的可行性,以解决人员两地流动必要的对银行、电信需求 ； 二是推动两地购票系统需要升级,例如 ： 由于广九直通车两地购票系统不同,乘客在广州买的车票在香港不能改签和退票,反之亦然,这也在一定程度上阻碍了人员流动的效率.
此外,通行证签证也还存在一些问题,例如,内地前往港澳,对公签证一般是 4-5 天,但是很多时候去港澳对公实务往往超过 4-5 天,这种情况只能用对私通行证,或者在逗留时间到期前,乘港铁到罗湖或者福田口岸出关,然后再次办理入关手续,再继续“未完待续”的公务差旅.这种情况给整个差旅活动带来不便的同时也影响了工作效果.随着《粤港澳大湾区发展规划纲要》的出台和粤港澳大湾区战略的深度实施,教育、医疗、住房、保险等基础性社会保障服务在一定程度上会得到解决,签证、牌照、通用居民、业务系统等也会逐步放宽、优化和升级.
二、物流方面
要使粤港澳大湾区成为广东经济、中国经济乃至全球经济发展的重要经济增长极和创新增长极,物流应该先行 （龙建辉, 2017） [5].当前粤港澳大湾区从地理环境、经济环境和物流环境方面,具备构建物流体系的可行性（余蕾,2017）[6].而物流是指商品在空间的实物转移,在物流管理中,节约物流费用是降低商品成本,增加企业盈利的有效途径.工程技术进步使企业的物料消耗得到有效降低,这是企业第一利润源泉,而机械化、自动化、信息化、网络化等技术发展使活劳动消耗得到有效降低,成为企业第二利润源泉,而第一和第二利润源泉潜力越来越小,管理大师彼得 ? 德鲁克（1962）认为物流是第三方利润源泉.粤港澳大湾区未来应该既是港口和航运中心枢纽,又是机场和航空中心枢纽,同时是铁路和多式联运的中心和枢纽,还应是物流和供应链管理的中心和枢纽,全球物流枢纽地位将不断得到强化,但在一国两制背景下,要在大湾区内实现物流与产业联动、物流与城市联动进而实现物流与经济联动,在通关便利化、流转顺畅度、多式联运、综合物流通道、智慧物流、信息平台建设等方面仍有很多工作需要三地共同努力予以完成.总体上看 , 粤港澳 9+2 个城市随着粤港澳大湾区上升为国家战略和《粤港澳大湾区发展规划纲要》的出台,物流业已步入转型升级的新阶段.推进粤港澳大湾区全球物流枢纽建设,需要在进一步加强交通基础设施、物流装备等“硬件”建设的基础上,更需要强化交通运输和物流信息平台、通关条件、交通规则衔接、交通联合执法等“软件”建设.
三、资金流方面
当前,粤港澳大湾区内的网络互联互通相对滞后,导致资金流和信息流的便利畅通受到一定影响.网络化的发展带动了电子商务和移动商务的发展,在线支付特别是移动支付的便捷性和安全性,最终会影响到交易成败.深化粤港澳大湾区金融合作,对促进粤港澳大湾区金融监管一体化,维护区域金融安全与稳定具有重要意义（逯新红,2017a）[7].纽约湾区、旧金山湾区、湾区是当今全球发展最成熟、最具影响力的三大金融湾区,资金流动性强（逯新红,2017b）[8].当前,粤港澳大湾区珠三角 9 市实行资本管制与港澳的自由资本市场之间的矛盾在一定时期内还会存在,这给商务付款、转账,兑换等带来一定不便.突出表现在以下三个方面：
（一）交易规则差异导致规模效应难以发挥.虽然沪港通、深港通和债券通对促进粤港澳大湾区的资金流动发挥了重要作用,但这些均有一定的交易门槛,目前沪港通和深港通要求个人投资者证券账户内不少于 50 万元资产,而债券通的门槛更高 ； 另外,两地的交易规则也存在差异,这种现状导致的直接后果就是,中小投资者不能参与证券买卖,其资金规模效应难以实现.促进资金流动,应该朝以下两个方向努力,争取两类金融市场的互联互通 ： 一是降低沪港通、深港通和债券通交易门槛,吸引中小投资者参与交易,进而发挥资金的规模效应 ； 二是加强宣传教育,因为交易规则的差异,很多中小投资者因此面临更大的投资风险,需要做好开户前的宣传、开户时的学习教育和交易中的风险提醒,以促进广大投资者理性投资.
（二）移动支付需要加强对接.人流和物流带动的资金流,如移动支付在内地遍地开花,但在港澳还存在一定限制,特别是港澳居民在内地移动支付也难以实现,主要表现在微信、支付宝,香港人在内地用不了,港澳居民因为没有居民,内地银行不给于开户,从而导致没有绑定微信和支付宝 ； 相反,香港很多商家可以提供移动支付方式,内地居民去香港在一定程度上更为便捷.解决移动支付难题的方法 ： 一是内地银行或者管理部门出台相关规定,可以让港澳居民在内定银行开户并开通网络支付功能,进而解决港澳居民在内地实现移动支付消费的问题 ； 二是微信、支付宝等营运商家加强与港澳的银行衔接,吸引港资、外资银行与其合作,进而实现移动支付功能.
（三）外汇需强化权变性管制.实行外汇等值 5 万美元的港币年度限制（一年同一张 50000 美元） ,超过要向银行申请并解释来源及用途.这在一定程度上也限制了资金的自由流动.因此,根据实际情况,确有需要的,可以适度放松外汇管制,而对于投资和投机性外汇交易,需要从严监管,在加强权变监管的前提下,粤港澳大湾区资金流平台的建设也至关重要,当前内地和香港有关部门正研究大湾区人民币自由流通方案.
四、信息流方面
在移动互联网和信息技术高度发达的今天,信息流一定程度上控制着人流、物流和资金流,能够使人流、物流和资金流加快或减慢,使流量增加或减少,甚至改变人流、物流和资金流的结构.因此,信息流是一种非常重要的要素资源,在推动粤港澳大湾区协同发展过程中,信息流平台建设具有基础性和导向性的作用.当前,三地网络、电讯和业务系统等网络信息系统还没有完全建立起来,网络和系统还没有融合统一.主要问题表现在 ：
（一）网络便捷化程度待改善.目前最大的不便是需要网络切换,内地居民去香港,需要切换为香港的网络,反之,香港居民往返内地也需要切换移动电话网络,切换网络一方面给行程带来不便,另一方面网络切换经常导致信号差,通讯顺畅度受到很大影响.通过一机多卡或多机多卡虽然能够解决切换网络带来的问题,但是也给轻便出行造成一定困扰,此外,中国电信在港澳没有网络,如果某人只有电信卡,去港澳出差旅游就处于失联状态.解决这个问题的办法有 ： 一是中国移动和中国联通先在湾区内实现网络互联互通 ； 二是鼓励中国电信也进驻港澳设立分公司 ； 三是发行大湾区移动电话卡,实现湾区内一个网络.
（二）移动资费的存在差异.当前三大电信运营商在内地取消了漫游资费,但是往来港澳的游客和工作人员,其语音和流量仍然需要支付漫游资费,而且办理漫游业务套餐与没办理业务套餐的资费相差很大,三地实行不同的机制是导致信息流不顺畅的根本原因.在大湾区内实推行同一个网络,同一种资费标准,是推动信息流便利化的根本出路,进而带动和提高人流、物流和资金流的整体发展水平.
（三）很多网站内地受限制.在香港,全球的网站和交友软件都能顺畅使用,而内地有很多网站和软件是使用不了的,如 Facebook 在香港能用,但在内地是用不了的.这在一定程度上给港澳来内地创业的年轻人造成了一定的困惑,解决这个问题的办法,是在加强网络监管和维护网络安全的前提下,逐步放宽相关网站和软件的使用,使信息交流更为顺畅.因此,未来大湾区的网络基础设施建设方面还应该加大力度,在通用网络、电讯、银行和铁路等相关业务网络系统还有很多地方需要进一步完善.
总体来说,交通网、电讯网和英特网的互联互通及其由此带来的人流、物流、资金流和信息流方面的问题,归根结底要靠大湾区内公共政策的互联互通,即粤港澳湾区内的软实力有待于加强（梁建伟,2018）[9].换句话说,这些问题最终体现在三地政府在公共政策的衔接上,随着《粤港澳大湾区发展规划纲要》的出台,这些配套政策肯定会逐步跟上, “四流”问题能在一定程度上得到改善.另外,在日常管理协调工作上,联合办公、联合执法或在粤港澳大湾区设立常设政府机构皆有可能.粤港澳高层沟通机制是一年一度的“粤港合作联席会议” （始于 1998 年）和“粤澳合作联席会议” （始于 2003 年） ,分别由粤港、粤澳两地行政首长共同主持,进行贸易、基建、运输、海关等事务的协调,其下会根据项目需要设专责小组.未来也有望参照京津冀、长江经济带,在层面成立粤港澳大湾区工作领导小组推进工作进展.粤港澳大湾区上升为国家战略,不仅意味着深化合作,而且意味着全面合作,涉及产业布局、土地规划、资源共享、交通能源等方面,实现在不同的制度与城市之间,最大限度地让人流、物流、资金流、信息流真正高效顺畅地流动,是粤港澳大湾区融合、协同发展面临的基础性和关键性难题.除此之外, 广州、 深圳、香港的“龙头”之争可能也将成为粤港澳大湾区未来发展面临的一个问题,强化政策引导以实现优势互补,错位发展,化竞争为合作与发展的动力.粤港澳大湾区正式上升为国家战略以来,对相关协调机制、改革权限在实践中也提出了更高层的需求.从层面成立一个工作领导小组或在湾区内成立常设机构,由相关部委和粤港澳各方组成,统筹研究解决大湾区合作发展重大问题.而在在省市层面,也需要建立固定联系机制,三地行政首脑和有关部门负责人参加.
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