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改革开放40年党内法规制度建设
[摘 要] 经过长期努力特别是改革开放40 年的努力,中国的党内法规制度建设已经全面走上了科学化、程序化、体系化发展的轨道.迄今为止,中国党内法规制度体系的基本框架得以科学确立,即以党章为根本,以集中制为核心,以条例、准则等党内法规为主干,由各领域和各层级党内法规组成的有机统一体.党的十八大以来,在坚持党的全面领导、推进全面从严治党和推进制度治党、依规治党的进程中,党内法规制度建设取得了历史性成就和新的实践经验,形成了新时代党内法规制度建设思想.
[关键词] 改革开放40 年；党内法规；党内法规制度体系；党内法规制度建设史；新时代党内法规制度建设思想
[中图分类号] D26 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129(2018)10-0010-20
1978 年12 月召开的党的十一届三中全会作出把党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来,实行改革开放的历史性决策,实现了新中国成立以来党的历史上具有深远意义的伟大转折.改革开放是决定中国命运的重大决策,深刻地影响着党的建设和党的领导.改革开放经历了起步阶段、全面展开阶段、逐步深化阶段和全面深化阶段.党在改革开放和社会主义现代化建设新时期的党内法规制度建设也经历了四个阶段,即改革开放起步到全面展开阶段党内法规制度建设的恢复和改革（1978-1990）；改革开放新阶段党内法规制度建设走向程序化（1990-2002）；全面建设小康社会阶段党内法规制度建设走向科学化（2002-2012）；中国特色社会主义新时代党内法规制度建设走向体系化（2012-2018）.
一、改革开放起步到全面展开阶段党内法规制度建设的恢复和改革
党的十一届三中全会把全党的工作重心和全国人民的注意力从“阶级斗争”转移到社会主义现代化建设上来,恢复和重申了党的思想路线即一切从实际出发,理论联系实际,实事求是,在实践中检验真理和发展真理；重新确立集中制和集体领导原则,恢复党的组织路线.
从改革开放起步到1992 年南方谈话发表,党的建设面临着执政、改革开放和发展社会主义商品经济的严峻考验,党组织规模和党员队伍也持续扩大,全国党员总人数由1978 年的36981346 人增加到1990 年的50321001 人,迫切需要加强党内法规制度建设.
第一,科学阐述党规与国法的关系,提出改革党和国家的领导制度问题.在改革开放的起步阶段,高度重视党规党法建设,提出要改革和完善党和国家的领导制度、组织制度和工作制度,要健全和维护党规党法.1978 年11 月至12 月间召开的工作会议为党的十一届三中全会召开做了准备.12月13 日,在工作会议闭幕会上发表《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的讲话成为党的十一届三中全会的主题报告.在讲话的第二部分“是解放思想的重要条件”中,说：“国要有国法,党要有党规党法.党章是最根本的党规党法.没有党规党法,国法就很难保障.各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件,更重要的是维护党规党法.切实把我们的党风搞好.”[1] 147 这是首次对党规党法与国家法律之间的关系进行明确阐述.1978 年12 月22 日,具有历史转折意义的党的十一届三中全会发布公报,作出一系列加强党的建设的部署,决定健全党规党法,整顿党的作风.公报强调：“根据党的历史经验教训,全会决定健全党的集中制,健全党规党法,严肃党纪.”“会议认为,国要有国法,党要有党规党法.”“纪律检查委员会的根本任务,就是维护党规党法,切实搞好党风.”[2] 11-12 建立、健全和维护党规党法成为党的十一届三中全会以来党内法规制度建设的主要任务.
政治局于1980 年8 月18 日至23 日召开扩大会议,主要讨论党和国家领导制度的改革问题.代表党在会上作了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话.指出：“改革党和国家领导制度及其他制度,是为了充分发挥社会主义制度的优越性,加速现代化建设事业的发展.”[1] 322 从党和国家现行的领导制度、干部制度方面来说,主要弊端是官僚主义现象、权力过分集中的现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象.
“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要”[1] 333“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性.这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视”[1] 333.要求：“制定周密的、切实可行的、能够在较长时期发挥作用的制度和条例,有步骤地实施.”[1] 34“1 对各级干部的职权范围和政治、生活待遇,要制定各种条例,最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查.”[1] 332 要勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度,大力培养、发现和破格使用优秀人才.的这篇重要讲话,后经政治局会议通过,成为党内法规制度建设和政治体制改革的纲领性文献.
第二,党的十一届五中全会制定《关于党内政治生活的若干准则》.党的十一届三中全会决定恢复成立纪律检查委员会.1979 年1 月4 日至22 日,纪律检查委员会举行第一次全体会议,会议在总结历史经验教训的基础上,讨论并拟定了《关于党内政治生活的若干准则（草案）》.1979 年3 月,决定将《关于党内政治生活的若干准则（草案）》向全党公布.
经过近一年的讨论、征求意见和反复修改,1980 年2 月23 日至29 日,党的十一届五中全会召开,正式通过了《关于党内政治生活的若干准则》（以下简称《准则》）,并向全国公布.《准则》提出了12 条党内政治生活准则,采用段落形式表述政治生活准则的原则要求和具体内容,开列正面清单和负面清单,为全党提供了明确具体的行为准则.《准则》批判了“文化大革命”期间林彪、“”肆意践踏“党规党法”的行为[2] 376,并提出：“《关于党内政治生活的若干准则》是党的重要法规,全体党员要认真学习,自觉遵守,要对照《准则》的规定,认真检查自己的工作和作风.党的各级领导机关和领导干部要带头执行.任何党员如果违反本准则,要进行批评教育,情节严重的必须按照党的纪律给予处分,直至开除党籍.”[2]37《6 准则》把党章的有关规定和集中制的原则具体化,使党内政治生活制度和组织生活制度更加完备,更加适合新形势新任务的需要,是对十一大党章的重要补充.《准则》公布后,纪委在一年内先后召开三次座谈会,推动《准则》的贯彻实施.
第三,党的十二大制定改革开放新时期的第一部党章.党的十二大以提出建设有中国特色的社会主义重大命题被载入史册.以这次会议为标志,改革开放进入全面展开阶段.1982 年9月1 日至11 日,党的十二大在北京召开.在大会开幕词中明确提出了“建设有中国特色的社会主义”的重大命题[3]3.大会审议通过了《全面开创社会主义现代化建设的新局面》的政治报告,提出了“把党建设成为领导社会主义现代化事业的坚强核心”的目标和当前党的建设的任务[4] 39,审议通过了新修订的《中国章程》.十二大党章包括总纲和10 章50 条.各章内容包括党员、党的组织制度、党的组织、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查机关、党组、党和共产主义青年团的关系.新党章清除了党的十一大党章中“左”的错误,增加了党的干部、党的纪律、党的纪律检查机关、党组、党和共产主义青年团的关系等五章,其中党的干部一章是历届党章中所没有的.新党章继承和发展了党的七大、八大党章的优点,特点是总纲内容比较充实,对党员和党的干部的思想、政治、组织上的要求比历届党章的规定更加严格,对集中制和党纪作出比较充分、具体的规定,对改善党的和地方组织的体制、党的纪律和纪检机关、对党的基层组织建设以及党团关系,都作出许多新规定.如第22 条规定设立党的顾问委员会.十二大党章总纲明确提出了中国的组织和党员都必须在宪法和法律范围内活动,第37 条明确提出废除干部职务实际上存在的终身制等内容.从党章史比较看,十二大党章是党执政以来比较充实、完善的一部党章并在实践中进一步发展、完善.1987 年1 月13 日,纪委发出《关于员必须严格遵守党章的通知》,对自觉遵守党章、严格执行纪律作出3 条规定,认为：“员是否真诚地拥护党的纲领,遵守党的章程,充分履行党员的义务,言论行动是否符合党章的规定,这是衡量一个员是否合格的根本标准.”[5] 331
第四,党的十三大强调要从严治党,加强党的制度建设,提出党的建设要探索一条靠改革和制度建设的新路子.1986 年9月28 日,党的十二届六中全会通过的《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》提出：“建设好党的作风,思想教育很重要,制度建设也很重要.”
在全会的决定中正式提出了党的制度建设问题.1987 年10 月25 日至11 月1 日,党的十三大在北京举行.大会审议通过了《沿着有中国特色的社会主义道路前进》的政治报告和《中国章程部分条文修正案》.党的十三大系统阐述社会主义初级阶段的理论,明确概括党在社会主义初级阶段的基本路线,确定在改革开放实践中加强党的建设的基本方针.大会报告提出“: 新时期党的一切工作,都必须保证党的基本路线的贯彻执行.”[6] 41 强调党处于执政地位,必须经得起执政的考验和改革开放的考验.指出在党内败,“仅仅靠教育不能完全解决问题,必须从严治党,严肃执行党的纪律”[6] 45.这是在党的全国代表大会的政治报告中首次针对败而提出“从严治党”的任务.因此,要“切实加强党的制度建设”“在新的历史条件下,在党的建设上走出一条不搞政治运动,而靠改革和制度建设的新路子”[6] 43-46.这是对党执政以来历史经验教训的总结.党的十三大未对党的十二大党章作出全面修改,只是作出10 条条文修正[6] 53-56.十三大党章修正案修改的主要内容包括规定了差额选举办法；党组织讨论决定重要问题要进行表决；增加党的全国代表大会的职权；规定书记处是政治局和它的常务委员会的办事机构；规定军事委员会主席、顾问委员会主任、纪律检查委员会第一书记不从政治局常务委员会中产生,而由委员会决定或批准；规定企业党组织的作用是对党和国家的方针政策在本单位的贯彻实行保证监督,不再领导本单位的工作；取消在和地方国家机关、经济组织和文化组织中的党组.
第五,改革并完善党和国家的领导制度、组织制度、工作制度.党的十一届三中全会后,党在建立健全党的代表大会制度和党内选举制度、党的集体领导制度、党员权利保障制度、密切联系群众制度、精神文明建设和思想政治工作制度等方面采取了一系列措施.在改革党的领导制度和工作制度方面的法规制度有：《关于坚持“少宣传个人”的几个问题的指示》（1980 年7 月30 日）,《党政机关信访工作暂行条例（草案）》（1982 年4 月8 日、国务院转发）,《关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》（1986 年7 月10 日）,《批转统战部〈关于新时期党对党派工作的方针任务的报告〉的通知》（1986 年7 月16 日）,《关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》（1989 年12 月21 日）,《关于坚持和完善中国领导的合作和政治协商制度的意见》（1989 年12 月30 日）,《关于加强统一战线工作的通知》（1990 年7月14 日）,《关于加强党同人民群众联系的决定》（1990 年3 月12 日党的十三届六中全会通过）,《关于进一步加强和改进知识分子工作的通知》（1990 年8 月14 日）等.在党的思想政治工作制度方面的法规制度有：《关于加强农村思想政治工作的通知》（1983 年1 月20 日）,《关于批转〈国营企业职工思想政治工作纲要（试行）〉的通知》（1983 年7 月1 日）,《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》（1986 年9 月28 日党的十二届六中全会通过）,《关于加强和改进高等学校思想政治工作的决定》（1987 年5 月29 日）,《关于改革和加强中小学德育工作的通知》（1988年12 月25 日）,《转发总政治部〈关于新形势下加强和改进军队政治工作的若干问题〉的通知》（1990 年2 月16 日）等.此外,在直属机关领导体制、党组制度,地方各级代表大会制度,党的组织报告工作制度和工作规则、生活会制度,地方各级党组织的议事制度、表决制度、生活会制度和信访工作制度方面都有新的建树.
在党的组织制度建设方面主要是建立领导干部生活会制度、生活会制度,党员评议制度,干部选拔任用、推荐、交流制度和后备干部制度,干部考核、退休、生活待遇制度和出国出境制度,国有企业基层组织工作制度等.例如,《关于处理建国前党员脱党期间党籍、党龄问题的几点补充规定》（1982 年5 月14 日）,《关于建立老干部退休制度的决定》（1982 年2 月20 日）,《、国务院关于党政机关干部教育工作的决定》（1982年10 月3 日）,《关于整党的决定》（1983 年10 月11日党的十二届二中全会通过）,《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》（1986年1 月28 日）,《中国全民所有制工业企业基层组织工作条例》（1986 年9 月15 日）,《关于建立评议党员制度的意见》（1988 年12 月15 日批转组织部通知）,《关于加强党的建设的通知》（1989 年8 月28 日）,《关于县以上党和国家机关党员领导干部生活会的若干规定》（1990 年5 月25 日印发）《, 中国发展党员工作细则（试行）》（1990 年8 月1 日组织部印发）等.
第六,恢复和加强纪检监察机构,加强党纪监督和制度建设.1978 年12 月,党的十一届三中全会决定恢复成立并选举产生了以陈云为第一书记的纪律检查委员会.纪委恢复成立后即着手建立健全各级纪检机关.1979 年1 月,纪委第一次全会通过《纪律检查委员会关于工作任务、职权范围、机构设置的规定》,规定了纪委的一项根本任务就是维护党规党法,切实搞好党风.1983 年3 月2 日,纪委发出《关于健全党的纪律检查系统加强纪检队伍建设的暂行规定》,规定了党的各级纪律检查机构的设置、任务和职责范围、委员名额和机关编制、干部配备和管理原则.此后,纪委又与组织部、监察部、、人事部、最高人民检察院、最高人民法院等部门联合发文建立工作联系制度.1987 年7月14 日纪委印发《党的纪律检查机关案件审理工作条例》,对党内案件审理进行规范.
1987 年7 月29 日,纪委又发出《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》,规定了党内纪律监督的任务、内容、方式等.此外,还制定条规进行规范.在党内纪律条规方面,1980 年8 月16 日,发出《关于禁止在对外活动中送礼、受礼的决定》,对国外境外交往进行规范.1988 年6 月1 日,发出《关于党和国家机关必须保持廉洁的通知》对党政机关提出廉洁自律规范.此外,还先后出台一系列纪律条规,主要有：《、国务院关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》（1982 年4 月13 日）,《、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》（1986年2 月4 日）等.这些纪律条规对改革开放起步和展开阶段党组织和党员干部的行为进行规范,涉及涉外活动规定和禁止公款旅游,音像制品管理规定,禁止经商办企业和规定,三公经费管理规定,官僚主义失职错误处分,党内纪律监督等方面.
总之,在这个历史阶段,中国汲取“文化大革命”的深刻教训,在管党治党过程中重新认识党规党法的概念、地位和作用,自觉地围绕恢复和逐步健全集中制开展党内法规制度建设.同时,党在改革开放起步到展开阶段,面临大量新情况新问题,加强和改进党的建设和党的领导迫切需要恢复党的优良传统和规章制度,针对新形势新任务又要制定和实施新的规章制度,党规制度破旧立新的任务艰巨.这个历史阶段的党内法规制度建设也就处于恢复和改革阶段,以1980 年党内政治生活准则和十二大党章为标志,制定了一批新的党的领导制度、组织制度、干部制度、工作制度、廉政制度等具体制度,党内法规制度建设在恢复和逐步健全集中制、改革党的领导制度等方面取得了重要进展.
二、改革开放新阶段党内法规制度建设走向程序化
经过1989 年政治风波和完成治理整顿任务,党依然面临着复杂的国际国内形势的考验,尤其是东欧剧变和苏联解体,社会主义在世界范围内的实践陷入低潮.国内也面临着如何加快经济发展和深化改革开放的问题.
在这个重要历史关头,于1992 年1 月至2 月视察南方并发表重要讲话,要求抓住时机加快发展.同时指出：“中国要出问题,还是出在内部.”[3] 380“说到底,关键是我们内部要搞好,不出事,就可以放心睡大觉”[3] 38“1 还是要靠法制,搞法制靠得住些”[3] 379.
发表南方谈话和党的十四大确立建立社会主义市场经济的改革取向和基本框架,标志着我国改革开放进入新阶段.在这个阶段,以为核心的党推进党的建设新的伟大工程, 党员队伍总人数从1991 年的51516590 人发展到2002 年的66941180 人,党员队伍规模增加1000 多万人.以1990 年7 月颁布《中国党内法规制定程序暂行条例》为标志,党在改革开放新阶段的党内法规制度建设也开始走向程序化阶段.
第一,《中国党内法规制定程序暂行条例》的颁行和党内法规专门工作机构的建立.
为了加强党的建设和党的领导,使党内法规制定程序科学化、规范化,提高党内法规制度制定效率,保证党内法规质量,1990 年7 月31 日颁布实施《中国党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《条例》）.
《条例》对党内法规的概念和作用、制定目的和依据、制定主体和制定原则、适用范围、名称和制定程序进行了具体规定.《条例》规定：党内法规是党的组织、各部门、军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党的工作、活动和党员行为的党内各类规章制度的总称.党内法规制定程序如下：规划- 起草- 审定- 发布- 解释-修改或废止等.《条例》首次对党内法规制定工作进行规范,标志着党内法规制度建设进入程序化阶段.11 月12 日,发出《关于党内法规备案工作有关问题的通知》,对党内法规的报备机关、工作要求作出原则性规定.1991 年2 月,印发《关于加强党对国家立法工作领导的若干意见》,对领导国家立法工作的内容、范围、程序作出规定.1991 年4 月,法规室成立.一些部门和省、市党委也先后成立党内法规专门工作机构.党内法规专门工作机构以上述3 个文件为抓手,全面启动法规起草、法规审核、备案审查、服务领导国家立法等工作,标志着专业性党内法规服务工作的正式起步.
第二,十四大党章确认“党内法规”概念并对党的纪律概念作出界定.在我国加快改革开放和现代化建设步伐的新形势下,1992 年10 月12 日至18 日,党的十四大在北京召开,作出建立社会主义市场经济体制的重大决策,通过党章修正案.在政治报告中提出：“一定要结合新的实际,遵循党的基本路线,坚持党要管党和从严治党,加强和改进党的建设,努力提高党的领导水平和执政水平.”[7] 33党的十四大修改党章的指导思想是：总结党的十二大以来社会主义现代化建设和党的建设的新经验,把建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线以及一系列方针、政策写入党章,对党的工作和党的建设提出切合实际的新要求,把党建设成为领导全国人民沿着中国特色社会主义道路不断前进的坚强核心.十四大党章保持原党章总体框架不变,仍然是10 章50条,保留原党章中一切仍然适用的内容和规定,文字上可改可不改的没有修改.这样做,有利于维护和保持党章的权威性和党章内容的连续性,也有利于适应形势的发展,使党章更好地指导党的工作和党的建设.修正案对总纲部分作了较大的调整和充实,由原党章总纲的19 个自然段增加到22 个自然段,其中还合并了原党章的两个自然段,扼要地阐述了建设有中国特色社会主义的理论,增写了党在社会主义初级阶段的基本路线,并对党的建设和党的领导的基本要求作了补充.十四大党章在总纲第17 个自然段中首次写入“必须围绕党的基本路线加强党的建设,坚持从严治党”的规定；在第44 条规定党的各级纪律检查委员会的主要任务时,将原党章中维护“党章和其他重要的规章制度”的表述,修改为维护“党章和其他党内法规”[7] 41.这样,就在作为党的根本大法的党章中确认“党内法规”的概念.关于《中国章程（修正案）》的说明中也使用“其他党内法规”的概念[8] 360.同时,十四大党章第37 条首次对党的纪律和重要性作出规定：“党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为准则,是维护党的团结统一、完成党的任务的保证.”[8] 357这些规定有利于社会主义市场经济体制条件下加强党的建设和从严治党.
第三,党的十四届四中全会提出党的建设新的伟大工程的目标和任务,注重党的组织法规制度建设.1994 年9 月28 日,党的十四届四中全会通过《关于加强和改进党的建设几个重大问题的决定》（以下简称《决定》）,提出了加强党的建设新的伟大工程的目标和任务,这就是：要把党建设成为用建设有中国特色社会主义理论武装起来、全心全意为人民服务、思想上政治上组织上完全巩固、能够经受住各种风险、始终走在时代前列的马克思主义政党[9] 4.
《决定》同时强调解决党的组织建设方面的问题,“必须进一步坚持和健全集中制,特别要注重制度建设,以完备的制度保障党内,维护权威,保证全党在重大问题上的统一行动”[9] 5.在党的十四届四中全会上的讲话中指出：“注重制度建设,是这次全会决定的一个重要指导思想.制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性.”提出要建立一套科学严密的组织制度,使党的建设的历史经验和优良传统作风制度化.“要全面规划,精心设计,在集中制、基层党组织建设、干部的培养和选拔等方面,进一步建立起科学的规章制度,形成适应新的历史时期所要求的新机制、新规范”[9] 26-27.这个阶段,先后颁行党员权利保障和党费管理制度、党内选举制度、地方党委工作制度、干部选拔任用制度等方面的党内法规.在党员权利保障制度和党费管理方面,1995 年1月7 日,印发的《中国党员权利保障条例（试行）》共6 章35 条,对党员权利保障的原则,党员享有的八项权利及其保护,对侵犯党员权利行为的惩处、程序和责任等进行规范.这是中国历史上第一部保障党员权利的专门党内法规,具有开创性意义.1998 年1月6 日,组织部印发了《关于中国党费收缴、管理和使用的规定》,根据党员的工资收入对党费交纳的比例进行规定,对党费的管理和使用分别作出规范.在基层党组织建设制度方面,先后印发《中国普通高等学校基层组织工作条例》（1996 年3 月18日）,《中国党和国家机关基层组织工作条例》（1998 年3月30 日）和《中国农村基层组织工作条例》（1999 年2 月13 日）,分别对这三类基层党组织的工作进行规范.在党内选举制度方面,先后印发《中国基层组织选举工作暂行条例》（1990 年6 月27 日）和《中国地方组织选举工作条例》（1994 年1 月6 日）,分别对党的基层组织选举工作中代表的选举、委员会的选举、选举的实施、监督和处分,对地方组织选举工作中代表的产生、委员会委员的产生、常务委员会委员和书记与副书记的产生、呈报和审批、选举的实施、监督和处分进行规范.在党的领导制度和工作制度方面,1996 年4 月5日,印发《中国地方委员会工作条例（试行)》,共7 章40 条,对党的地方委员会的领导地位、职责、组织原则、议事和决策机制、思想作风和工作作风、监督和处分进行规范.
在干部选拔任用制度、考核制度、交流制度方面的党内法规有：1995 年2 月9 日,印发《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》；1997 年5 月16日,经批准,印发《关于对违反〈党政领导干部选拔任用工作暂行条例〉行为的处理规定》；2002 年7月9 日,印发《党政领导干部选拔任用工作条例》；1998 年5 月26 日,组织部经批准印发《党政领导干部考核暂行规定》；1999年4 月22 日,印发《党政领导干部交流工作暂行规定》；2000 年6 月23 日,印发《深化干部人事制度改革纲要》；2000 年9 月2 日,组织部印发《党政领导班子后备干部工作暂行规定》.此外,在规范党校工作方面,1995 年9 月6 日,印发《中国党校工作暂行条例》；2000 年6 月5 日,作出《关于面向21 世纪加强和改进党校工作的决定》.
第四,党的十五大确立理论在全党的指导地位,并提出“党要管党”的原则、“从严治党”的方针以及依法治国基本方略.1997 年2 月19 日,逝世, 中国面临着举什么旗、走什么路、如何把中国特色社会主义事业继续推向前进的历史抉择.1997 年9 月12 日至18 日,党的十五大在北京召开,通过所做的《高举理论伟大旗帜,把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》的报告和《中国章程（修正案）》.十五大党章包括总纲、10 章50 条,总体结构保持稳定.十五大党章修正案的突出特点集中到一点,就是在党章中首次明确规定“理论”的概念并将其确立为党的指导思想.修改后的党章总纲规定：“中国以马克思列宁主义、思想、理论作为自己的行动指南.”修改后的党章条文规定,党员和党的干部要认真学习马克思列宁主义、思想、理论.在党的十五大报告中把依法治国提到党领导人民治理国家的基本方略的高度,明确提出要“建设社会主义法治国家”.同时提出：“党的领导和党的建设,历来是同党的历史任务,同党为实现这些历史任务而确立的理论和路线联系在一起的”.重申党的建设新的伟大工程的总目标就是“要把党建设成为用理论武装起来、全心全意为人民服务、思想上政治上组织上完全巩固、能够经受住各种风险、始终走在时代前列、领导全国人民建设有中国特色社会主义的马克思主义政党”[10] 39.提出“不断提高领导水平和执政水平,不断增强拒腐防变能力”两大历史性课题,要求各级党委要坚持“党要管党”的原则,把“从严治党”的方针贯彻到党的建设的各项工作中去,坚决改变党内存在的纪律松弛和软弱涣散的现象[10] 43.这是把党的十三大报告提出的“从严治党”提升到指导方针的高度.
第五,制定和实施党内监督、党风廉政建设和败方面的系列党内法规.党的十四届四中全会就提出要完善党内监督制度,制定党内监督条例.经批准,1997 年2 月4 日转发《纪律检查委员会关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》,健全和加强党内监督机制.
2001 年9 月26 日,党的十五届六中全会通过《关于加强和改进党的作风建设的决定》,规定了“八个坚持,八个反对”的作风规范,即“坚持解放思想、实事求是,反对因循守旧、不思进取；坚持理论联系实际,反对照搬照抄、本本主义；坚持密切联系群众,反对形式主义、官僚主义；坚持集中制,反对独断专行、软弱涣散；坚持党的纪律,反对自由主义；坚持艰苦奋斗,反对享乐主义；坚持清正廉洁,反对以权谋私；坚持任人唯贤,反对用人上的不正之风”[10]216-217.为了加强对领导干部的监督和管理,经、国务院批准,、国务院先后印发《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（1995 年4 月30 日）和《关于领导干部报告个人重大事项的规定》（1997年1 月31 日）.在纪检监察机关的派驻制度和巡视制度方面,1991 年4 月23 日,纪律检查委员会作出《关于纪委派驻纪检组和各部门党组纪检组（纪委）若干问题的规定（试行）》；1993 年5 月18 日,纪律检查委员会、监察部下发《关于直属机关和国家机关纪检、监察机构设置的意见》；1996 年3 月13 日,纪律检查委员会下发《关于建立巡视制度的试行办法》；2000 年9 月4 日,纪律检查委员会、组织部、机构编制委员会办公室、监察部四部门发出《关于加强纪委、监察部派驻纪检、监察机构管理的意见》等党内法规制度.
在案件检查、案件审理和办案工作方面,1991 年7 月13 日,纪律检查委员会颁布《关于审理党员违纪案件工作程序的规定》；1993 年8 月22 日,纪律检查委员会发出《中国纪律检查机关控告申诉工作条例》；1994 年3 月25日,纪律检查委员会发出《中国纪律检查机关案件检查工作条例》和《中国纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》；1996 年8 月19日,纪律检查委员会、监察部发出《纪检监察机关办案工作保密规定》等.
在这个时期的纪律建设和党风廉政建设的重要党内法规制度主要有：1997 年2 月27日,印发《中国纪律处分条例（试行）》；1997 年3 月28 日,印发《中国党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》；1997 年9 月3 日,纪律检查委员会发出《〈中国党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）〉实施办法》；1998 年11 月21 日,、国务院印发《关于实行党风廉政建设责任制的规定》；1997 年5 月25 日,、国务院印发《关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》；1997 年10 月15 日,纪律检查委员会发出《关于对违反〈党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定〉行为的党纪处理办法》等.这些重要党内法规制度保障了党风廉政建设和败工作的顺利展开.
总之,党在改革开放新阶段特别注重加强党的规章制度建设,党内法规制度建设取得了重要进展.党内法规制度的数量大量增加,内容主要覆盖以集中制为核心的组织建设法规制度和以廉政准则、党纪处分条例为主干的廉政建设法规制度.同时,党内法规制度制定越来越规范化、程序化,党内法规制度的形式越来越具有法的规范性特征.当然,这个时期的党内法规制度的实施仍然存在一些突出问题.例如,、国务院先后印发的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》和《关于领导干部报告个人重大事项的规定》, 在一些地方和部门就没有得到很好地实施.
三、全面建设小康社会阶段党内法规制度建设走向科学化
从2002 年11 月党的十六大到2012 年11 月党的十八大,党在全面建设小康社会的进程中推进实践创新、理论创新和制度创新.在这个历史阶段,中国人提出并贯彻落实科学发展观,推进以党的执政能力建设和先进性建设为主线的党的建设新的伟大工程,党的组织体系规模和党员队伍规模继续扩大,党员总人数由2003 年的68231915 人增加到2012 年的85127252 人,党员队伍规模扩大168.9 万余人.党在这个阶段把科学发展观贯穿于党的建设各个方面和全过程,以科学的理论指导党的建设,以科学的制度保障党的建设,以科学的方法促进党的建设,不断提高党的建设科学化水平.在提高党的建设科学化水平的进程中,党内法规制度建设的科学化水平也不断提高.
第一,党的十六大与时俱进修改党章,把“三个代表”重要思想确立为党的指导思想.2002年11 月8 日至14 日,党的十六大在北京召开.党的十六大制定了全面建设小康社会的纲领,通过了关于党章修正案的决议.在党的十六大报告中,提出：一定要坚持党要管党、从严治党的方针,进一步解决提高领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力这两大历史性课题.“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来,把制度建设贯穿其中,既立足于做好经常性工作,又抓紧解决存在的突出问题”[11] 38.这就明确提出了加强党的制度建设的任务.十六大党章包括总纲、11章53 条,与十五大党章相比增加了第11 章“党徽党旗”.十六大党章的突出特点就是将“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、思想和理论一道作为党必须长期坚持的指导思想写入党章总纲.党章总纲对党的性质作了新的表述,增写了关于党的十三届四中全会以来的历史进程的表述,阐述了“三个代表”重要思想的历史地位和指导作用.十六大党章明确提出党的建设要解决两个历史性课题,同时将“依法治国,建设社会主义法治国家”写入党章,将十四大、十五大党章中关于“坚持从严治党”的表述修改为“坚持党要管党、从严治党”.2004 年9月19 日,党的十六届四中全会作出《关于加强党的执政能力建设的决定》,提出：“党的执政能力,就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略,领导制定和实施宪法和法律,采取科学的领导制度和领导方式,动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业,有效治党治国治军,建设社会主义现代化国家的本领.”[12] 272 要求深刻汲取世界上一些执政党和中国执政的历史经验教训,更加自觉地加强执政能力建设.要求坚持科学执政、执政、依法执政,不断完善党的领导方式和执政方式.要结合中国实际不断探索和遵循执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律,以科学的思想、科学的制度、科学的方法领导中国特色社会主义事业.全面加强和改进党的建设,使党的执政方略更加完善、执政体制更加健全、执政方式更加科学、执政基础更加巩固.提出：“贯彻依法治国基本方略,提高依法执政水平.依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式.党的领导是依法治国的根本保证.”[12] 281党的十六届四中全会还提出了一系列党内法规制度建设的任务.
第二,提出党内法规制度体系建设的目标任务是建立健全以党章为根本、以集中制为核心的制度体系.于2006年1 月6 日在第十六届纪委第六次全会上提出党内法规制度体系建设的目标和任务.指出：“要适应新形势新任务的要求,加强以党章为核心的党内法规制度体系建设,提高制度建设的质量和水平,做到用制度管权、用制度管事、用制度管人,推进党的建设和党内生活制度化、规范化,也推进党风廉政建设和败工作的制度化、规范化.”[13] 182 明确了提出加强以党章为核心的党内法规制度体系建设的目标和任务.2009 年9月18 日,党的十七届四中全会通过《关于加强新形势下党的建设若干重大问题的决定》,将“建立健全以党章为根本、以集中制为核心的制度体系”作为执政党加强自身建设的基本经验.
这是符合党的制度建设的历史状况的.在党的十七届四中全会第二次全体会议上的讲话中强调：“制度建设既是党的建设的重要组成部分,又是党的建设的重要保证.要增强党内生活和党的建设制度的严密性和科学性,既要有实体性制度又要有程序性制度,既要明确规定应该怎么办又要明确违反规定该怎样处理,减少制度执行的自由裁量空间,推进党的建设科学化、制度化、规范化.”[14] 252 当然,党的建设科学化包括了党的制度建设的科学化和规范化或党内法规制度建设的科学化和规范化.2011 年7 月1 日,在庆祝中国成立90 周年大会上的讲话中再次强调：“必须始终把制度建设贯穿于党的思想建设、组织建设、作风建设和建设之中,坚持突出重点、整体推进,继承传统、大胆创新,构建内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系.推进党的制度建设,要坚持以党章为根本、以集中制为核心,坚持和完善党的领导制度,改革和完善党的领导方式和执政方式.”[14] 534 因此,在党内构建内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系就成为党内法规制度体系建设的目标和任务.
第三,党的十七大把科学发展观写入党章,推进党的建设科学化和制度化.2007 年10 月15日至21 日,党的十七大在北京召开.在党的十七大报告中比较系统地阐述了科学发展观,在新的历史起点提出实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求,提出以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程.这就要求“必须把党的执政能力建设和先进性建设作为主线,坚持党要管党、从严治党,贯彻为民、务实、清廉的要求,以坚定理想信念为重点加强思想建设,以造就高素质党员、干部队伍为重点加强组织建设,以保持党同人民群众的血肉联系为重点加强作风建设,以健全集中制为重点加强制度建设,以完善惩治和预防腐败体系为重点加强建设,使党始终成为立党为公、执政为民,求真务实、改革创新,艰苦奋斗、清正廉洁,富有活力、团结和谐的马克思主义执政党”[15] 38.这里清晰地形成了党的建设中“一条主线”和“五个方面建设”的新布局,第一次提出了“党的建设”的新概念并要求表述制度体系.
在报告中同时强调要“使党的工作和党的建设更加符合科学发展观的要求”[15] 14.党的十七大通过了《中国章程（修正案）》.十七大党章仍然包括总纲、11 章53 条,总体结构保持稳定.十七大修改党章的突出特点就是将科学发展观写入党章.将中国特色社会主义道路和中国特色社会主义理论体系写入党章.在党章中把党的基本路线中的奋斗目标表述为“把我国建设成为富强文明和谐的社会主义现代化国家”.把中国特色社会主义事业“四位一体”总体布局写入党章.2009 年9 月18 日,党的十七届四中全会通过了《关于加强和改进党的建设若干重大问题的决定》,概括了执政党建设的六条基本经验,体现了执政党建设的特点和规律.2011 年7 月1日,在庆祝中国成立90 周年大会上的讲话系统阐述了在新的历史条件下推进党的建设科学化的五个方面要求.
这就要求以科学的理论指导党的建设,以科学的制度保障党的建设,以科学的方法促进党的建设,推进党的建设科学化,标志着党内法规制度建设逐步走向科学化发展阶段.
第四,颁行《中国党内法规制定条例》等系列党规建设的文件,全面启动党内法规制度建设.为了规范党内法规制定工作,建立健全党内法规制度体系,提高党的建设科学化水平,2012 年5 月26 日,印发了《中国党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）.
《制定条例》共7 章36 条,对党内法规的概念、制定主体和事项内容、名称和表述形式、制定原则以及党内法规制定规划和计划、党内法规的起草、审批和发布、适用和解释、备案、清理和评估等程序进行规范.《制定条例》是加强党的制度建设的重要基础性党内法规,对于规范党内法规制定工作,推进党的建设制度化、规范化、程序化,提高党的科学执政、执政、依法执政水平,具有十分重要的意义.为了规范党内法规和规范性文件的备案工作,2012 年6 月4 日,印发《中国党内法规和规范性文件备案规定》,共18 条.开展党内法规和规范性文件备案工作有利于保证党内法规制度体系的一致性、协调性、统一性和权威性.为了对党内法规和规范性文件的历史存量进行调查摸底,切实解决党内法规制度建设过程中存在的不适应、不协调、不衔接的问题,2012 年6 月4 日,印发《关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》,决定对新中国成立以来的党内法规和规范性文件进行大规模清理.上述3 个文件的制定和实施,标志着党内法规制度建设的全面启动.
第五,加强党的组织法规制度建设.制定实施党员权利保障制度、党的代表大会代表任期制、干部选拔任用和监督管理制度等方面的党内法规,加强党的组织法规制度建设.在党员权利保障制度方面,2004 年9 月22日,印发《中国党员权利保障条例》,将党章规定的党员8 项权利具体化,分为3 大类20 项权利.这是保障党员权利方面的一部十分重要的基本法规,是发展党内、健全党内生活、加强党的执政能力建设的重要举措,有利于调动党员的积极性、主动性、创造性,提高党的创造力、凝聚力和战斗力.2006 年6 月21 日,印发《关于加强党员经常性教育的意见》《关于做好党员联系群众和服务群众工作的意见》《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》《关于建立健全地方党委、部门党组（党委）抓基层党建工作责任制的意见》共四个保持员先进性长效机制文件,促进党员教育管理工作的制度化、规范化.为了发挥党代表大会作用,坚持和完善党代表大会制度,2008 年5 月5日,印发《中国全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》,落实党章中发展党内的规定.
在干部选拔任用和监督管理制度建设方面,2004 年4 月8 日,印发《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》《党政机关竞争上岗工作暂行规定》《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》《党政领导干部辞职暂行规定》《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》等5 个法规文件；2006 年6 月10 日,印发《党政领导干部职务任期暂行规定》《党政领导干部交流工作规定》《党政领导干部任期回避暂行规定》等3 个法规文件,建立干部职务任期制、交流制和任期回避制.在干部考核制度方面,2009 年7 月16 日,组织部印发了《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》等3 部法规.上述有关干部制度的条规,对《党政领导干部选拔任用条例》（2002 年） 进一步具体化,形成比较系统的干部制度法规.2006 年1 月21 日,印发《干部教育培训工作条例（试行）》,首次以党内法规的形式规范干部教育培训工作；2008 年9 月3 日,印发《中国党校工作条例》,对党校工作进行规范.
在党的基层组织工作制度建设方面,2010 年6 月4 日,印发了《中国党和国家机关基层组织工作条例》；2010 年8 月13 日,印发了《中国普通高等学校基层组织工作条例》.以上两部党内法规是对原有同类法规的修订.
第六,制定实施党内监督和党内巡视的试行条例,建立党内问责制.为了加强党内监督,发展党内,维护党的团结统一,保证权力在法治轨道上运行,2003 年12 月31 日,印发《中国党内监督条例（试行）》,该条例共5 章47条,对党内监督的重点对象和重点内容、监督职责、监督制度和十项监督方式、监督保障等进行规定.该条例是党的历史上颁行的第一部党内监督法规,具有开创意义.为了加强对党政领导干部选拔任用工作全过程的监督,坚决防止选人用人上的不正之风,2003 年6 月19 日,印发《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》,共7 章30 条,对监督检查的对象和内容、检查方式、日常监督和调查核实等进行规定.此外,这个阶段还制定实施了其他一些党内监督规定,例如：2005年12 月19 日,印发了《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》和《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》；2006 年9 月24日,印发了《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》（共17 条）；2010年5 月26 日,、国务院印发了《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》（共23 条）.
加强党内巡视监督制度建设,也是这一阶段的重要特点.
2009 年7 月2 日,印发了《中国巡视工作条例（试行）》,共6 章49 条,对巡视工作的指导思想和原则、机构设置、工作程序、人员管理、纪律和责任等进行规范,是对十七大党章第13 条关于党的组织和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度的规定的具体化.2010年4 月1 日,纪委、组织部印发了《关于被巡视地区、单位配合巡视组开展巡视工作的暂行规定》；2012年8 月2 日,纪委、组织部又印发《省、自治区、直辖市党委对县（市、区、旗）巡视工作实施办法》.这些规定和实施办法与巡视工作试行条例配套.
在推进党内问责制度建设方面,为了增强党政领导干部的责任意识,加强对党政领导干部的监督和管理,2009 年6 月30日,、国务院印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》.该暂行规定共4 章26 条,对问责适用对象范围,问责工作的原则,问责的情形、方式和适用,实行问责的程序进行规范.为了进一步匡正选人用人风气,提高选人用人公信度,2010 年3 月7 日,印发《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》,共20 条,分类对问责情形、程序和纪律处分等内容进行具体规定.《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》与组织部制定的《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法（试行）》《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用并接受评议办法（试行）》《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法（试行）》配套衔接,共同构成事前要报告、事后要评议、离任要检查、违规失责要追究的干部选拔任用监督体系.
此外,党内监督的前提是实行党务公开,为此,2010 年9 月15 日,印发《关于党的基层组织实行党务公开的意见》,对党的基层组织实行党务公开的指导思想和基本原则,内容、程序和方式,保障制度和组织领导进行规定.
第七,制定实施中国纪律处分条例和廉政准则,建立惩治和预防腐败体系.党风廉政建设和败工作必须坚持教育、制度、监督并重,预防和惩治有机结合,其中教育是基础,制度是保障,监督是关键.在党的纪律处分制度方面,2003 年12月31 日,印发《中国纪律处分条例》,分总则、分则和附则,共15 章178 条,属于党内基础性、主干性、惩戒性的党内法规.在廉洁自律和廉政教育方面,2010 年1 月18 日,印发《中国党员领导干部廉洁从政若干准则》,包括总则、3 章共18 条,对52 个“不准”进行规定,这个“廉政准则”在党内法规体系中的位阶比较高.2011 年3 月22 日,纪委印发《〈中国党员领导干部廉洁从政若干准则〉实施办法》；2009 年7 月1 日,、国务院印发《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》；2011 年5 月23日,、国务院印发《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》,与“廉政准则”配套.
在这一阶段,一直强调要建立党内法规制度体系,为此,2005 年1 月3日,印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》；2008 年5 月13 日,印发《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012 年工作规划》；2010年11 月10 日,、国务院印发《关于实行党风廉政建设责任制的规定》.这是对党风廉政建设&
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