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20072019年中国应对气候变化政策文本的定量分析

摘 要:主要对自2007年中国首次发布应对气候变化国家方案以来中国应对气候变化政策的政策文本数量、政策文种类型、政策主题分布、政策制定主体的构成以及它们之间交互关系进行系统的定量分析,在上述统计分析结果的基础上总结归纳中国应对气候变化政策制定的基本特点.

关键词:应对气候变化;应对气候变化政策;政策文本;定量分析

一、问题导入

人类工业化进程开启300多年来,化石能源使用量不断提升,造成大气温室气体浓度逐渐升高,全球气候持续变暖,自然灾害频发,给人类正常的生产生活造成严重危害.受此影响,中国国内自然生态环境逐步恶化,大气、水、土壤等人类赖以生存的生态系统出现危机.国务院于2007年6月4日正式颁布了中国首个应对气候变化的全面政策性文件——《中国应对气候变化国家方案》,这是全球发展中国家颁布的首个应对气候变化的国家方案,开启了发展中国家应对全球气候变化问题的新篇章.早在2009年于丹麦哥本哈根举行的联合国第15次气候大会上,中国就正式向世界承诺“至2020年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%~45%”[1],并将其作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划.此后,中国又于2013年正式启动国内首批碳排放权交易试点,作为通过市场化机制有效控制温室气体排放总量的手段,中国在应对气候变化工作上迈出了坚实的步伐,再次表明了中国在应对气候变化工作上的决心.2015 年9月,习总书记在访美期间与奥巴马共同发表领导全球应对气候变化工作的《中美应对气候变化宣言》,并承诺我国于2017年启动全国碳排放权交易市场.2017 年10 月的十九大开幕式上,中国又首次将“应对气候变化”写进报告,并明确了“引领”与“合作”的未来中国应对气候变化工作思路.10年来,饱受国际舆论压力的中国一直在应对气候变化工作上作出不懈努力,践行气候大会达成的“共同但有区别的责任”的全球共识.我国应对气候变化工作的开展不仅是加快生态文明建设,改善我国人民生产生活条件的迫切需求,也是作为世界温室气体排放第一大国的责任,更是抢占全球应对气候变化话语权,凸显大国国际地位的战略布局.[2]

近年来,我国学界在中国应对气候变化政策领域研究不断取得新的突破,但仍存在不足.具体表现在,多数研究仅选取某一特定视角,结合我国应对气候变化政策现状进行分析和阐述,鲜有从整体上对我国应对气候变化政策的发展和演变进行分析研究,缺乏对我国应对气候变化政策的总体把握.[3]对于我国自2007年发布首个国家应对气候变化方案以来我国总共发布了的应对气候变化方面政策文件的数量,政策主题涉及的具体范围,各类政策主题的年度分布情况,政策制定主体的构成情况等基本问题,在目前国内应对气候变化政策研究中仍属空白.只有通过对这些基本问题的研究和分析,方能从总体上把握和探讨中国应对气候变化的政策取向和战略走向,从而对应对气候变化政策进行更加深入的研究,推动应对气候变化整体体系不断完善.基于此,本文通过对自2007—2016 年10 年间中国应对气候变化政策进行系统的定量分析,尝试总结和归纳中国应对气候变化政策的一些基本问题和特征,以此达到为我国应对气候变化政策研究领域提供基本认知和文本数据的目的.

二、概念界定与文本选择

1.概念界定

由于公共政策是“政治系统的产出,通常以条例、规章、法律、法令、法庭裁决、行政决议以及其他形式出现”[4],故本文所称的应对气候变化政策文本是指中国应对气候变化政策制定主体为保障和促进我国应对气候变化工作开展、以加强我国适应气候变化能力和减缓气候变化为目的而以正式书面形式颁布的各种法规性文件的总称.

2.文本选择

本文对应对气候变化政策文本的选择仅限于国家层面,即由全国人大、、国务院以及各部委等单独或联合颁布的各种应对气候变化政策文件,而不包括地方政府颁布的应对气候变化政策文件;同时,考虑气候变化问题的全球性,所有中国参与签署的国际、国家间气候协定、联合公报、声明等也在选择之列.在政策文本的选择上遵循权威性、公开性和相关性原则.所谓权威性与公开性是指政策文本是由国家权威主体通过正常渠道公开发布的应对气候变化政策,不公开或无法查阅的应对气候变化政策文件不在选择范围之内,比如标注密级为“秘密”以上的各类文件等不在本研究范围之内;由于应对气候变化涵盖内容丰富,涉及经济结构与产业结构调整、节约能源与提高能源效率、发展新能源与可再生能源、森林碳汇等方面,因此本研究按照政策的相关性原则[5],产业政策、能源政策中涉及应对气候变化内容的一类政策文件也在本文的研究范围之内.

截至目前,中国还没有一部完整的应对气候变化政策汇编,所以本文的研究对象,即所有政策文本都是作者近年来通过查阅2007年以来的报纸、相关的法律法规汇编以及中国政府网、国家发改委等政府网站和北大法宝网收集整理出来的,得到2007 年至2016 年年间的有效应对气候变化政策文本共计210份.

3.统计分析

通过运用SPSS、Excel等数据分析软件对前述共计210份中国应对气候变化政策文本进行统计分析,得出以下统计结果.

(1)政策文本的数量发展.自2007年以来,中国政府年度颁布的应对气候变化政策数量和增长趋势可以从表1和图1的统计中得以体现.从表1和图1可得出:①自2007年以来,应对气候变化政策文本每年颁布数为21 项,总体呈现出增长趋势.②2013年达到应对气候变化政策数量的峰值,颁布文本数达到峰值44项,2013年我国启动了国内7个省市碳排放权交易试点,并且对国内温室气体核查审定机构进行备案,并颁布了相关温室气体核查相关标准,2013年是国内碳市场启动元年,相关政策法规颁布数量处于峰值.

(2)政策文本的文种类型分布.按照政策文本的类型对210份政策文本进行分类,法律占政策总数的1.43%,立法草案占政策总数的0.48%,行政法规占政策总数的5.71% ,部门规章占政策总数的73.81%,白皮书(含专题报告)占政策总数的6.19%,中外条约(含联合公报、声明)占政策总数的12.38%.从数据分析可以看出:① 部门规章占比最多,达到73.81%,宏观政策具体落实到微观政策需要由各部门最终落实,部门规章在所有政策中占比最高符合客观实际.②法律和立法草案两类仅占1.91%,数量仅有4份,其中还包括了弱相关性的《节约能源法》和《可再生能源法》,政策体系整体来看法律支撑不足.③中外条约占比12.38%,在所有类型的政策文本中数量仅次于部门规章,排名第二.应对气候变化问题本身的全球性和负外部性,要求世界各国必须携手共同开展应对气候变化工作,通过全球各国协作推动全球减缓和适应气候变化的进程,中外条约即起到约束和促进此类合作的作用.

(3)政策文本的权威主体构成及发文数量分析.表3为我国2007—2016年应对气候变化政策(国内部分)的发文主体分布.从表3数据可以得知,我国可以单独制定并发布应对气候变化政策的主体达到15个,包括:全国人大、国务院、国家发改委、财政部、国家气象局、科技部、、国家林业局、住建部、交通运输部、环保部、国家能源局、农业部、国家海洋局、保监会等.在所有应对气候变化国内的184份政策中,由发改委单独发文或联合发文颁布的规章性文件共95 份,占国内政策总数的51.63%;联合发文颁布的政策占总政策数的9.24%,两者相加为60.87%.由此可知我国应对气候变化政策主要由国家发改委和其他主体联合发文颁布的超过一半以上.同时,表3也显示出自2013年后,我国参与制定应对气候变化政策的权威主体数量明显增加,每年颁布的文件数量开始逐年增加.这是自2013年以来,我国将应对气候变化工作上升到国家战略层面,从传统的应对国际谈判为目的向建设生态文明社会主义国家为目标转变政策层面的体现.

图2是国内发布的184份政策发文主体个数的数量分布.由图2可知,在184份国内发布的应对气候变化政策中,单独发文的有167份,占总数的90.76%,2个以上发文主体的有17份,占总数的9.24%.同一项应对气候变化政策联合发文的权威主体总数最多达9个之多,体现出应对气候变化政策涉及领域之广以及政府各部门之间协作的重要性.

表4和图3是我国2007—2016应对气候变化政策(国际部分)的主体分布.自2007年以来,中国已与全球11个主体签署应对气候变化协议,包括:作为联合国和APEC国际组织成员国签署的;美国、英国、北爱尔兰、法国、葡萄牙、意大利、挪威、澳大利亚、印度、日本等.从表4可以得知,与美国签署的气候变化协定(公报、声明)数量最多,达到6个,占所有协定的23%,作为世界经济大国和全球应对气候变化工作的领导者,中美两国在应对气候变化方面可谓是共同协作和相互制衡并重的战略对策,美国希望藉由应对气候变化对中国经济的高速发展加以限制,中国则希望通过应对气候变化工作方面的突破摆脱国际舆论对中国粗放式经济发展的压力,同时在气候变化等新兴领域重新获得话语权,因此双方在国家层面的合作和协定自2009年起逐步增加,且近年来保持每年签署1个气候协定的频率.从图3可以得知,按照签署协议主体所处地区来划分,中国签订协定数量最多的是欧洲地区,国家数量为6个,占所有签署协定主体数量的60%,签订协议个数为11个,占所有协定的42.31%.欧洲作为全球研究和应对气候变化的发源地,在应对气候变化技术和政策上有着相当丰富的经验,中国希望通过与欧洲的气候变化合作,提升自身应对气候变化能力,并通过与欧洲各国的深度合作,在应对气候变化领域弱化美国的领导权和话语权.值得注意的是,近年来备受我国重视的南南合作在应对气候变化领域在协定签署层面没有突破,所有签署协定的10个国家中基本是发达国家,仅印度属于发展中国家,而且并没有涵盖拉美国家这些南南合作的主要对象.

(4)政策文本的数量发展与政策主题的交互关系.通过对政策主题分析可以了解政策文本的主旨与目的,同时分析政策主题与权威主体的交互关系,可以反映不同的政府部门在制定应对气候变化政策方面的职能与偏好.通过对210份应对气候变化政策文件主旨及内容分析,归纳了26类政策主题,见表5.

表5 显示,对于应对气候变化政策而言,全国人大及常委会职能集中表现为制定具有最高效力的法律;国务院颁布的政策文本中涉及应对气候变化主题的比较多,在表5的26个政策主题中占了15项,涉及综合性政策、法规标准建立、核算体系建设、科技支撑、人才队伍和学科建设、产业结构调整、能源结构优化、推动节能降耗、控制非能源温室气体排放、发展循环经济、农林业领域应对气候变化以及气象防灾减灾等;国家发改委作为主管应对气候变化工作的部门,参与了应对气候变化政策主要方面的制定,但除法律层面外,仍有9个主题未涉及.其余单独发文的各部门在全部26个政策主题中仅涉及少量主题,全部是各自权责范围内的针对应对气候变化工作颁布相应政策.由表5可知,联合发文的政策涵盖了大部分主题,侧面反映了应对气候变化政策制定过程中权威主体之间的相互关联性和协调复杂性;但涉及农业、水资源、林业、海洋等生态系统应对气候变化,碳排放权交易市场和各类涉外谈判合作等主题没有涵盖,一定程度上反映了应对气候变化工作的复杂性,以及各领域工作的专业性.

(5)政策主题的分布情况.为了进一步研究和分析政策主题的分布情况,笔者把表5中的26个政策主题领域再次归纳为18小类和4大类(见图4、图5).在210份应对气候变化政策文本中,通过图4可知,在所归纳的18个政策主题中,数量最多的是关于应对气候变化的综合类政策,共31份,占总政策数的15%;居第二位的是应对气候变化涉外协定,国际谈判策略的政策,共26份,占总政策数的12%;其余排前几位的分别是建立碳排放权交易市场、推动节能降耗及各资源领域和生态系统适应气候变化相关政策等.从图4可以看出,绿色金融支撑方面的政策文本相当少,占总政策数比例不足1%.

图5 政策主题分布比例示意图(大类)

图5是按照四大类对应对气候变化政策进行分类的示意图.占比最多的是适应和应对气候变化政策,占总数量37%,其次是基础政策,包括法律法规等各类支撑政策,占总数量36%,金融和财税类政策占15%,国际谈判和合作政策占12%.数量最多的适应和应对气候变化类政策共78份,其中适应气候变化政策22份,占该类政策约29%,应对气候变化政策56份,占该类政策约71%.

三、分析与总结

通过上述对应对气候变化政策文本数量发展、政策制定的权威主体构成、政策主题及年度分布及它们之间的交互关系等的统计分析,得出如下结论:

(1)政策文本制定结构的“强战略性多权威性”.从应对气候变化政策制定形成了由国家主体层面,全国人大、国务院、国务院各部委及直属机构构成的自上而下的纵向结构,以及以国家发改委为主,其他部委单独或联合发文的横向结构.由于应对气候变化工作的特殊性,12.38%的中外条约是作为国家层面与其他国家签署的合作协议,6.19%的白皮书、报告是以国家作为主体对外发布的应对气候相关政策.上述国家层面参与制定的政策占到总政策数的18.57%.从文本制定结构来看,应对气候变化政策是国家层面战略性布局的具体落地.另外,从2007—2016年,国家发改委参与发布的政策数量占到总政策数超过1/2,参与应对气候变化政策制定的权威主体达20个,并且联合发文的政策主题涉及了除法律和中外协定外的所有应对气候变化政策方面,说明中国应对气候变化政策制定方面呈现多权威性,即应对气候变化领域的综合性和复杂性,需要以国家发改委为主要组织者,相关部门提供法律法规支撑与制度保障,其他各政府部门进行协助互动配合,以实现应对气候变化工作的突破与发展.

(2)政策文本发文主体的“多专业性少协同性”.10年间的所有210份应对气候变化政策文本,除去26份由国家层面作为发文主体的中外协议、声明、公报外,剩余184份文本中,单独发文的文本有167份,占国内政策数量的比例超过90%,联合发文仅有17份,占国内政策数量的比例不足10%.数据显示我国应对气候变化政策的发文主体仍然以单个为主,表明我国应对气候变化政策的制订主体存在“单打独斗”的局面,也反映了应对气候变化政策制定的专业性,即各发文主体均在各自权责范围内针对各自工作领域内的应对气候变化工作发布相应政策.联合发文数量不足10%,表明我国应对气候变化政策制定主体之间协同性不足,反映出我国应对气候变化政策制定过程中,政策主体之间交叉融合不够.但其中也有我国近年来国务院多次通过部门之间重组合并、职能重新划分调整等方式进行机构改革,各部委职能交叉范围逐渐缩小的因素.由于应对气候变化工作的复杂性,当下各政策发布主体间的合作机制和政策颁布过程需要进一步调整,更加强调各类应对气候变化政策颁布主体的协同性.

(3)政策文本主题内容的“强基础性弱具体性”.从现有应对气候变化政策主题分布来看,基础政策和国际合作类政策约占政策总数48%,适应和应对气候政策、金融财税类政策则占52%.基础类政策中包括综合类政策、应对气候变化法规建立、温室气体核算体系建设等政策,综合类政策中多为应对气候变化总体规划、工作方案等内容,为指导性和原则性政策,可操作性不强;国际合作类政策中多为参与双方就应对气候变化工作开展与合作签署的战略协议,涉及具体操作层面内容不足,仅确定合作双方的合作意向和基本思路.上述两类基础性政策总共占到政策总数48%.剩余部分52%的政策为适应和应对气候变化政策,金融财税类等具体政策.所以国家层面的应对气候变化政策多宏观性而缺少微观性,即在总体层面和基础建设政策上提供了大篇幅的政策支撑,但在具体层面涉及应对气候变化工作实际需求的可操作层面政策不足.我国应对气候变化政策主题需要进一步贴近实际工作需求.

(4)政策文本法定效力的“多规章性少法规性”.2007—2016年间,全国人大及人大常委会共颁布了与应对气候变化政策相关的法律(含决议)4部,即关于积极应对气候变化的决议、可再生能源法及立法草案、节约能源法,仅占政策总数的1.93%.其中除了积极应对气候变化决议外,其余均为弱相关性的应对气候变化法律.上述法律、决议只是与应对气候变化政策相关,中国目前仍缺少一部专门针对该项工作的应对气候变化法,在法定效力上,应对气候变化政策呈现“多规章性少法规性”的特征,这也造成了中国应对气候变化政策方面法律支撑的不足,从而影响到政策的稳定性和持续性.国务院目前已将应对气候变化立法工作提上日程,但立法进度不容乐观,出台专门的应对气候变化法迫在眉睫.

(5)政策文本发展趋势的“泛合作性弱持续性”.自2007年我国发布首部应对气候变化国家方案以来,基本保持了每年针对我国应对气候变化工作发布一次国家白皮书,同时针对每年度的全球气候大会,我国亦会与部分国家签署气候合作协议.国内气候政策上,更是强调区域合作与整体协作,如9个权威主体联合发布的应对气候变化工作方案.从政策发布趋势上来看,我国应对气候变化政策普遍强调合作,无论是国际合作还是国内协作,突出了政策的泛合作性.同时,这种政策发布趋势也决定了政策主题和政策内容可能受到国际政治局势的变化和国内区域合作方式的影响,不具备稳定性,政策持续性不足.在当前我国积极应对气候变化,大力建设生态文明的背景下,应对气候变化政策的发展任重而道远.

自《巴黎协定》签署以后,全球应对气候变化进程似乎又明确了方向,统一了行动,中国将按照十九大报告提出的“引导应对气候变化国际合作,成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”,在应对气候变化上“积极引领,有限担当”[6].10年来的中国应对气候变化政策呈现出的五个基本特征,在全球应对气候治理共同发力的背景下,能否给予中国较为完善的政策支撑,需要我们进一步思考和研究:在缺乏专门的应对气候变化法的前提下,能否保证应对气候变化工作推动得到有力的法律保障和制度支撑;在政策发文主体专业局限性缺乏协同性的背景下,能否确保政策有效覆盖应对气候变化工作全局;在重基础弱执行的制度环境下,应对气候变化工作能否得到有效开展和具体落实;中国目前应对气候变化政策的泛合作性和弱持续性,能否推动中国应对气候变化政策形成完备的政策体系等.[7]

参考文献

[1]温家宝. 在丹麦哥本哈根气候变化大会领导人会议上的讲话[R].哥本哈根,2009.

[2]何建坤,刘滨,王宇.全球应对气候变化对我国的挑战与对策[J].清华大学学报:哲学社会科学版,2007(5):75-83.

[3]李俊峰,杨秀,张敏思.中国应对气候变化政策回顾与展望[J].中国能源,2014(2):5-10.

[4]E.R.克鲁斯克,B.M.杰克逊.公共政策辞典[M].唐理斌,等译.上海:上海远东出版社,1992:32.

[5]陈振明.公共政策分析[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[6]潘家华.负面冲击正向效应——美国总统特朗普宣布退出《巴黎协定》的影响分析[J].中国科学院院刊,2017,32(9):1014-1021.

[7]彭斯震,何宵佳,张九天,等.中国适应气候变化政策现状、问题和建议[J].中国人口资源与环境,2015,25(9):1-7.

(作者单位:湖北工业大学)

气候变化论文范文结:

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