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师范专业认证制度改革的现实困境和治理
师范专业认证制度改革的现实困境与治理对策①
——基于新制度主义理论视角的分析
杨 跃
（南京师范大学,江苏 南京 210097）
摘 要：作为一项新制度变革,师范专业认证制度改革在当前的制度环境下主要面临政府制度保障严重不足、高校接受认证主动性有限、认证机构专业独立性欠缺、社会公众参与意识薄弱等困境.进一步完善师范专业认证制度,还有待于清晰界定政府职能、赋予高校自主权力、培育师范专业组织以及提高社会公众意识.
关键词：师范专业认证；制度变迁；新制度主义；教育中介组织；公众监督中图分类号：G650 文献标识码：A 文章编号：1674-5485（2018）02-0071-06
教育部教师工作司已公开表示从 2017 年下半年开始在全国范围内开展师范专业认证工作,华东某省已于 2016 年在全国率先开展了师范专业认证试点工作.本文借鉴有关制度变迁的新制度主义理论资源,结合观察、访谈等实证研究资料,分析师范专业认证制度实施中面临的困境与阻抗,提出困境、规避阻抗的治理对策,以期对在全国范围内顺利开展师范专业认证有所助益.
一、师范专业认证：一项制度变革
在美国新制度主义经济学家道格拉斯·诺思（Douglass C. North）看来,制度“是一系列被指定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范,它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”［1］,“制度提供了人类相互影响的框架,它们建立了构成一个社会,或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系”［2］.制度变迁则指“制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式”［3］,即制度框架的变革与创新.人的有限理性和资源的稀缺性制约着制度供给,当由于外界环境发生变化或者人的理性程度提高而打破了制度供给与需求之间的均衡时,现存制度便无法满足需求而遭遇合法性危机,由此催生制度变革.师范专业认证制度即是对已面临严峻合法性危机挑战的我国传统行政性教师教育评估制度的变革.
（一）以准入条件为重点的专业审批制度
长期以来,我国高校学科专业的设置、调整以及专业建设、人才培养质量的评估等都具有很强的政府行政指令性,师范专业概莫能外.
首先,在专业设置上,主要执行备案—审批制度（即采用“高校申报—主管部门审核”的模式）.政府对专业设置的总体格局实行有力控制,实行“统一管理、分级审批”,专科（高职）院校的专业、本科专业和研究生专业的审批权分别在省级教育行政部门、教育部和国务院学位委员会.政府专业审批侧重于“准入”意义上的质量标准（即主要考察高校是否具备开设某专业的基本条件）,高校通过政府审批程序后即具备开办该专业的权限资格,进而获得相应的办学资源.在以“准入”为重点的专业审批制度环境中,“专业”成为承载着课程、师资、教室、实验室等教育资源的实体组织,肩负了众多实体组织的现实利益.
其次,在专业质量评估及专业调整上,高校难以准确、客观地评估专业人才培养质量,也难以及时进行专业调整.在依靠行政专业审批的制度环境下,专业教育质量评估模式也是以行政为主导,政府作为评估主体直接组织实施各类评估（如本科教学评估）,监控制度不健全、结果反馈不灵敏,与拨款、收费等资源配置相关制度相对匮乏,政府各部门之间缺少信息联动,信息公开不充分,通过信息发布引导和服务学校、社会的机制尚未真正建立.高校因缺乏准确的市场劳动力需求信息而难以及时调整办学方向.
再次,在专业淘汰和退出机制上,缺乏问责等相关配套制度,使得高校无需对专业建设质量负实际责任.高校缺少外在选择性激励,又受限于较强的本位主义和路径依赖性（即现有结构的惯性）,即使专业设置与劳动力市场间存在明显的结构性失调、专业人才培养质量因各种原因受到严重影响,也大多缺乏主动优化结构的内在变革动力.
总之,长期以来,我国师范教育及其质量评估也是采取以准入为重点的专业审批制度以及招生录取、拨款、教育评价等一系列带有明显计划经济印记的管理制度；21 世纪以来的教师教育开放化改革在推动师范教育从封闭定向转向灵活开放的同时又未能圆满实现整体提升教师教育质量的改革初衷,教师教育体系渐趋庞杂、教师人才培养质量下降、专业素质远不能适应基础教育改革要求的师资数量却严重过剩等背离改革理想的问题愈益突出.制定教师培养机构的资质标准、开展充分体现专业特色和要求的师范专业认证愈显重要而紧迫.
（二）以学习质量为重心的专业认证制度
发达国家在高等教育质量监控与评估中采取的专业认证（professional accreditation）模式是由专业协会等合法机构对专业学习方案是否达到既定资质和教育标准进行认定,旨在确认高校专业教育的教学计划达到合格标准,为从事特定专门职业领域工作的预备教育提供质量评估和保障；它不仅在专业最初开办时对其办学条件等进行“投入”性初始认证,更注重在办学一定时间后对其专业教育质量、办学成效等进行周期性的“产出”性再认证,强调以学生学习结果（student learning outcomes）为重心.当前,发达国家普遍从内外两方面加强教师教育质量监控、评估与保障制度建设：一是针对教师个体的职业资格证书制度和教师教育机构自己开展的课程与教学评价等；二是由第三方独立机构对教师教育机构的教师人才培养方案及课程与教学等开展专业认证.专业认证对学生接受师范教育之后获得的学业成就进行质量评估,而作为学习结果的外在表现既包括知识、技能、职业资格证书等“硬” 成就,更包括态度、情感、能力、成功就业、融入教育社区等“软”成就.
作为一种起源于美国的“舶来品”,专业认证于21 世纪初被引入中国后,对我国高等教育的管理理念、教学模式、人才培养质量等产生了深远影响.当前,我国教师教育在内部质量保障制度建设方面,已经制定、实施并正在逐步完善教师职业资格证书制度；但在外部质量保障制度建设、特别是专业认证制度建设方面处于试点阶段,尚需从认证人员的构成、认证标准的制定、认证流程的实施等方面积极探索,以确保客观、公正、科学地开展教师教育专业认证,切实提高教师培养质量,并提供更清晰的教师职业进入、晋升及生涯发展路径.
二、开展师范专业认证：遭遇诸多困境
当前,探索师范专业认证只可能是“双轨化”的制度转型,即师范专业认证制度（新规则）与专业审批制度（旧规则）并行；即使国家坚定地推进师范专业认证制度（即新规则很快取代旧规则）,经验缺乏或决策局限也会导致新规则不健全或不配套,特别是当新规则触犯既得利益群体利益时,更会出现制度漏洞或制度短板.在现行制度环境下,师范专业认证制度的探索和推进主要面临以下困境.
（一）政府制度保障严重不足
奥尔森在系统研究了利益集团和制度变迁的关系后指出：“在边界不变的稳定社会中,随着时间的推移,将会出现大量的集体行动组织或集团”［4］；随之而来的是法律规则的日益复杂、政府作用的不断强化以及社会机制的不断僵化；而强大的既得利益集团则会利用自身所拥有的资源支配权力成功地控制规则的运作、新技术的采用以及新市场的准入等,从而维护既有制度、抵触和抗拒各种新制度探索.可见,制度变迁的深层因素是利益问题,不同利益集团之间的较量与冲突对能否发生制度变迁影响巨大.［5］［6］我国与专业审批制度相关联的一整套行政性教育评估制度在长期运行中已经形成较为稳定的利益分配格局,而实施专业认证制度则可能会破坏原有的利益分配格局、危及行政性教育评估制度下的既得利益群体.
为了防范既得利益群体对专业认证制度创新的阻碍、维护教师教育公共利益,政府理应通过一系列政策、法规,为教师教育健康发展提供良好制度环境,为师范专业认证制度的真正实施给予必要的支持,切实履行政府职能.而当前我国尚未形成师范专业认证的一整套相关制度,试点的师范专业认证实践尚处于“摸着石头过河”,更未形成有效的法律保障体系,各级教育行政管理部门制订的认证标准也未通过国家标准化管理委员会的批准并由其对社会公布,人们对师范专业认证制度实施的有效性和公信度尚未产生高度信任.比如,教育部教师工作司领导已在公开场合表示“认证优良的师范院校,其培养的师范生,经过一定程序,还可以颁发教师资格证；认证一般的（师范院校）的毕业生要参加（教师）资格（国家统一）考试；认证较差的（师范院校）则取消举办师范专业的资格”,能否如此实践尚且不论,即使能够也必须以具有完善的教师教育专业认证标准体系为前提.目前,华东某省教育厅已组织研制了学前教育、小学教育和中学教育专业认证标准（试行）,均分 6 个一级指标（专业定位与规划、课程建设与实施、教育合作与实践、教师素质与发展、办学条件与经费、学生素质与发展）和 25 个二级指标,突出了该省师范教育的基础优势和发展要求；明确规定“学校申请—材料评审—现场考察—认证报告—审定认证结论并公示—结论审定”的专业认证程序.各级各类师范院校若按照统一标准加强师范专业建设,固然可以在一定程度上体现教师教育作为精英教育的本质,达到全面提高师范教育质量的目的,也有助于我国师范教育与国际接轨；但我国各地经济、社会和基础教育发展水平极不平衡,若师范专业认证标准缺少细分,则很可能制约各地师范教育的个性化、差异化发展,无法适应我国基础教育发展存在巨大差异的现实国情.而要制定出既具有一定普适性、能够呈现我国师范专业发展水平和未来要求,又具有一定灵活性和公平性、能够关注到不同地区师范专业发展历程与未来发展趋势并尽可能对特殊地区给予特殊支持的标准及其指标体系,显然又极其不易.
（二）高校接受认证主动性有限
我国高校由于缺少充分的办学自主权而在自身发展和治理事务中,现代大学精神所要求的主动性、积极性总显得不够饱满.从华东某省开展的师范专业认证试点工作中亦不难发现,相关师范院校更多是被动（虽不能说总是消极抵触）地将接受评估视为不得不完成的任务；充其量是高校内部二级学院寄希望于“以评促建”“倒逼”学校高层和相关职能部门在认证的压力下切实改善师范专业的软、硬件办学条件而显得相对积极.高校消极、被动应对师范专业认证,出于自身发展需要而接受认证的主动性、积极性有限,主要有以下具体表现：
首先,基于利益考量而掀起较大规模的“组织化动员”.在某种程度上,鉴于我国“压力型动员体制”的意识形态背景,在透过行政命令而推行的师范专业认证中亦不乏明显的“国家动员式发展主义”特征.与本科教学评估非常相似,师范专业认证也是一项综合性评估,认证指标体系涵盖办学指导思想与专业定位、办学条件与经费、课程教学改革与师资队伍建设、学生素质与发展等关涉人才培养质量的诸多环节,在很大程度上也是对师范院校的全面检查；接受专业认证的高校也都围绕认证指标体系进行“全民大动员”,充分运用组织力量,上下通力合作,与曾经在迎接本科教学评估中所体现出的“组织化动员”特征如出一辙［7］.
其次,源于机制不畅而生发出“组织化动员失灵”现象.在中学教育专业认证准备工作中,某师大作为省属重点师范大学,多年前已率先成立了独立建制、实体化的教师教育学院,除音体美方向以外的中学教育（即语数外等共计十个学科方向的师范）专业学生均由教师教育学院负责招生、管理,师范生培养则秉持“双向强化、共同培养”的理念,意在“举全校之力,做优做强教师教育”.然而,很多认证准备工作涉及文理学科专业学院（因师范生的学科专业课程教学等工作仍由文理学院负责）,而教务处作为职能部门下达给文理学院的准备工作,却因“师范生都不是我们的了”而遭遇或显或隐的抵触和阻抗；教师教育学院则因同为平级的二级学院,不仅无法行使教务处所拥有的职责权力,而且必须在文理学院的支持和帮助下才能完成教务处布置的相关工作,在不能及时得到支持、帮助时又往往不得不汇报教务处、希望教务处动用行政职权给予扶持……于是,工作效率明显低下,甚至出现“组织化动员的失灵”,并没有出现“通过‘组织化动员’的方式改变了群体状态,使平时潜伏的、模糊的、零散的力量状态变成爆发的、明晰的、集聚的力量状态”［8］的情状.
（三）认证机构专业独立性欠缺
为了确保专业认证过程免受外部因素的控制和干扰,保障认证的公正性、客观性、有效性和可信性,国际经验是由专业化的独立机构（如专业协会）负责实施专业认证；专业协会所具有的专业权威性不仅有助于规避利益关系、促进教育质量评估的专业化发展,而且有利于提高专业教育质量保障制度的规范性和公信力,从而成为政府、社会和高校相互联系的桥梁.
在我国高等教育评估市场尚未成熟的转型期,采取政府主导的教育评估方式,具有一定的合理性；教育行政部门直属的评估机构介于政府与高校之间,在一定程度上能够有助于实现政府职能转变,也有利于逐步培育专业评估机构、促进教育评估的专业化发展.但不能不承认,与政府部门“藕断丝连”的教育评估机构,其评估业务主要来源于政府委托,评估对象、指标、程序、经费等也主要由政府部门决定,评估结果甚至评估专家名单也须经政府部门审定和认可,评估机构更多地是具体承担组织、联络、服务等事务性工作,评估机构远没有成为评估活动中具有充分自主性和独立性的“第三方”,评估机构的专业性发展也受限于此［9］.某省教育评估院即属于我国各地近 20 年来根据政府职能转变的要求相继成立的教育评估机构,政府部门通过委托或授权其组织实施评估、认证活动,虽具有一定的独立性但相对有限,其专业性、独立性、自主性均亟待增强.
总之,目前我国教师教育质量评估或师范专业认证均不是在教师教育专业组织的管理下开展,相关行业规范无从谈起,与教师、教师教育专业相关的专业协会建设也远未成熟,甚至其自身的身份定位还较混沌,职能界限还较模糊,认证机构的专业性、独立性欠缺；作为中介性组织的权威性和行业自律也远未得到政府和公众的信任,中介组织作用甚微,尚不足以担负对高校师范专业教育独立进行专业认证的职责.
（四）社会公众参与意识薄弱
当前,我国社会公众对专业认证的作用和意义的认识非常有限,大多局限于将专业认证视为政府的教育评价行为,仅仅关心评估结果等信息的发布者的权威性,并单纯依此来确认信息的可靠性；对专业协会等中介组织的认识则更加有限,对专业认证制度相当陌生.中小学校作为师范专业教育的“消费者”及其人才培养质量的重要评价者,在选拔、录用新教师时对“985 工程”“211 工程”等高校外在“标签”的关注,严重削弱了师范专业认证的价值和效用.这又使得本应是专业认证制度的重要利益相关者的师范院校更是难以提出实施专业认证制度的强烈要求,这种外部环境的缺失也助长了高校应对专业认证的消极之态.
此外,现行高等教育质量评估制度形成的固定工作模式也会通过学习效应、适应性预期等机制进一步固化人的思维；而专业认证作为制度创新,必将冲击既有思想观念、工作模式、权力分配甚至可能伴随成本增加等风险.旧制度的自我强化和新制度的利益重组、高风险等特征都会使得人们更倾向于沿袭既有路径而不愿冒险另辟蹊径.
三、完善师范专业认证：多元主体共同治理
专业认证制度作为高校专业人才培养质量评估的一项制度创新,由于制度保障、主体力量等外部环境的缺失,在实施中会因明显的路径依赖而陷入 “锁定”状态.困境的关键在于多元主体共同治理,强化内外动力机制的共同作用,形成自我强化,实现制度创新.
（一）清晰界定政府职能,限定行政性教育评估的作用
《教育部关于深入推进教育管办评分离,促进政府职能转变的若干意见》明确提出“推进管办评分离,构建政府、学校、社会之间新型关系,是全面深化教育领域综合改革的重要内容,是全面推进依法治教的必然要求”.［10］专业认证制度要求政府切实转变职能,通过一系列法律法规来保障专业认证制度实施的外部运作,为高等教育专业评估市场的培育提供良好政策环境；建立对专业认证机构进行“元评估”的监督机制,确保认证过程的客观、科学、公平和认证结果的有效、可信,从根本上保障专业认证制度的可持续性.
同样,就我国师范专业认证制度建设来说,当前亟需制定《教师教育条例》,通过立法理顺政府、市场和师范院校间的关系,确定各自在整个教师教育体系中的角色,促使其合法地在制度建设和创新中发挥力量；亟待我国各级政府、教育行政管理部门由师范专业的办学者转变为监督者,通过建立教师教育准入制度、构建教师教育标准体系,规范教师教育过程、形成教师教育质量监控机制,进一步推进师范教育管理的专业化和法制化进程,最终以宏观、间接、隐形的作用方式实现国家对开放性教师教育的质量管理和过程监控.
此外,制度经济学研究指出,利益集团间的较量是影响制度变迁的重要因素,利益集团拥有相关资源的支配权,为了确保能够继续获取和控制既得利益,常常会抵触和阻碍新制度实施.因此,必须限制现行教育评估制度中利益集团的职权,限定其权限范围.
（二）赋予高校自主权力,促进教育质量提升的主动性
为改变我国师范院校对专业认证、教育评估的消极被动态度,从需求出发对专业认证制度的实施与发展提供支持,就必须给予高校充分的办学自主权,促使高校能够从自身长远、可持续发展的视野出发,正确理解专业认证的价值,自觉地通过接受专业认证来证实自身专业教育的实力和优势,并且进一步改善专业教育存在的不足.各级政府教育行政主管部门应将一些具体的教育管理、运营权限充分下放给高校,以使高校拥有可以进行创造性活动的充分自主权和独立性,强化高校的办学效益意识、绩效责任和自我负责精神；促使高校将师范专业认证看作加强决策成效、提高人才培养质量、改进管理工作效率等重要手段,积极参与专业认证、主动提供客观真实的专业教育信息,实现专业认证的预期目标.
（三）培育师范专业组织,发挥中介教育评估机构作用
培育师范教育专业组织,发挥其作为中介性教育评估、专业认证机构的独立作用,鼓励专业组织参与乃至独立实施高校师范专业认证工作是我国推进教师教育专业认证制度的关键.教师教育（师范）专业组织作为专业认证机构,其独立性、公正性、专业性和权威性使其能够较好地协调高等师范专业认证所涉及的各方利益相关者之间的关系,有力地保障师范专业教育质量评估与监督.因此,要切实推进师范专业认证制度,则必须建立起真正的教师教育专业组织（协会）,在专业教育评估和质量保障中发挥核心作用.
教师教育专业组织（协会）在建设中应努力建立
完备的自我约束机制和独立完成教育评估等任务的能力,以彰显自身的独立性；努力提升专业组织（协会）成员的教师教育专业化水平,以昭示专业认证、教育评估等活动的专业性、权威性；努力发动社会公众积极而广泛地参与师范专业认证活动并认真听取社会公众的意见,以保证专业认证的公开、公正.教师教育专业组织（协会）对高校师范专业教育独立开展专业认证,既要将课程教学与教师执业资格要求相联系,又要及时、充分地反映中小学校和社会公众对教师执业人员专业素质的要求；既要致力于提高教师专业人才的培养质量,也要着力于提升师范专业认证的专业性,不断完善我国教师教育专业组织和专业认证机构的独立性、公正性、专业性和权威性.既要有强调达标的结果性评价,也要有强调改进的过程性评价；既要注重办学条件、经费配备、师资结构等输入性条件,更要关注学生满意度和教师效能感等输出性成就.
（四）提高社会公众意识,加强公众的教育质量监督权
首先,需要充分发挥舆论的导向性作用,围绕师范专业认证制度改革、培育教师教育专业组织和专业教育评估市场等,对师范专业认证制度进行广泛宣传,向社会公众展现国外师范专业认证制度的优势和成果,帮助公众全面了解制度变革的目标、意义、现状等,形成有利于师范专业认证制度变革的主流舆论,不断提高社会公众对师范专业认证的认同和信任.
其次,通过多种途径激发大众参与教师教育改革的热情,赋予社会公众拥有对于师范专业教育的监督、评价权,并赋予公众参与师范专业认证活动的权力与机会,促使社会公众积极参与师范专业认证制度改革,也促使政府及教师教育专业组织更好地服务于社会.
再次,切实依据专业认证评估结果有效分配教育资源,着力培育社会大众的文化认同.当师范专业教育的内外部评估形成良性循环时,社会公众也必将对师范专业认证评估制度形成良好的文化认知；这又将进一步激发师范院校参与专业认证和外部评估的积极性,自觉对师范教育工作进行常规、细致的评估,改进课程、教学的不足,从而实现以自主评价为主的师范专业认证与评估取代行政管理的制度变革与创新.
总之,制度是社会秩序的基础,当相对稳定的制度面临冲击时,其变化只能是演化的（evolutionary）而难以是革命性的（revolutionary）,因为“历史很重要（history matter）”.新的师范专业认证制度变革必须尊重制度变革的路径依赖性,在现行高等教育专业管理的整体制度框架中,努力协调各方利益相关者之间的关系,建立选择性的利益激励机制,并有效引导和管理社会公众的高等教育价值观.
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［10］袁贵仁在 2014 年全国教育工作会议上的讲话［EB/OL］.http：//www.moe.edu.cn.
（责任编辑：赵晓梅；责任校对：杨 玉）
The Realistic Dilemma and Its Solution in Teacher Education Professional Programmatic
Accreditation：An Analysis based on New Institutionali Theory
YANG Yue
（Nanjing Normal University,Nanjing Jiangsu 210097）
Abstract：As a new institutional change,there is deep dilemma during the implementation of initial teacher education professional programmatic accreditation under current institutional environment,such as seriously insufficient system guarantee from governments,limited initiative to accept accreditation of universities,lack of professional independence of accreditation bodies,and the weak social public consciousness. To further improve and push forward the initial teacher education professional programmatic accreditation, clear definition of government functions,endowment for universities with independent power,nurturing of teachers´ professional organizations,and improvement of public awareness should be encouraged.
Key words： teacher education professional programmatic accreditation； institution change； New Institutionali Theory；educational intermediary organization；public supervision
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5、动物医学专业论文