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对人民代表大会制度常见误解的辨析
人民代表大会制度是我国的根本政治制度.但现实中,在一些问题上,一般公众,有时甚至包括学术界,普遍缺乏对人民代表大会制度的清晰认识,误解广泛存在,本文尝试对一些误解予以辨析.
人民代表大会制度是议行合一的吗？
很长时间以来,一种习惯性的普遍的误解是认为我国的人民代表大会制度是与分权体制在性质上相对立的“议行合一”体制.这种观点认为国家一切权力属于人民,人民的权力通过人民代表大会制度转换为国家权力、并由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会统一行使,人民代表大会通过法定程序制定法律,同时组织行政机关作为自己的执行机关,组织人民法院和人民检察院作为自己的审判机关,并在自己的监督下进行工作.因此,尽管国家机关在职能上有所分工,但不存在分权关系.
这一观点的主要论点虽并非全无依据,但整体上却很不准确.要辨析这一观点,首先是要理解议行合一的含义.回溯马克思在总结巴黎公社经验时的表述,“公社是一个实干的而不是议会式的机构,它既是行政机关,同时也是立法机关”.列宁著作中把这段话转述为：“公社不应当是议会式的,而应当是工作机关,兼管行政与立法的机关”.显然,不论是马克思还是列宁的表述中,议行合一体制都是指行政权和立法权由一个机关去行使.对此,列宁又进一步归结为取消议会制,“将代表机构由清淡馆变成工作机构”,“议员必须亲自工作,亲自执行自己通过的法律,亲自检查在实际生活中执行的结果,亲自对选民负责”.这时,“代表机构依然存在,然而议会制这种特殊的制度,这种立法与行政的分工,……在这里是不存在的”.如果把马克思与列宁所阐述的政权形式称为议行合一,那么其含义显然是指由同一个机关、同一批人同时行使行政权与立法权.基于这种理解,我国现行的人民代表大会制度无论如何都很难说是议行合一的.虽然人民代表大会并非纯粹的立法机关,它还拥有设立国家行政、审判和检察机关、并对其监督的权力,决定国家重大问题的权力,但人民代表大会是以会议方式存在的,其工作方式最终都是以表决的方式进行的,因而在本质上都是议事性质而不是执行性质的.所以,我们在人民代表大会身上找不到任何议行合一的特征,相反,它的会议方式倒是决定了必须在其外部分权,即设立专门的机构去执行它的决议和决定.
其次,是需要厘清分工和分权的关系.分权体制的含义是将政体职能划分为几种基本形式、分别赋予不同的机关来行使,以防止权力过于集中所导致的专断和腐败.所以,无疑分权是必须基于分工的,但反过来分工不见得一定是分权的.比如巴黎公社也设立了十个委员会分工负责不同方面的事务,但他们显然都只是公社领导下的内部工作部门,而非独立运转的权力机构.分工与分权的关键区别在于,负责方面事务的机构是否是独立运转的.如果说人民代表大会与一府两院关系是分工而非分权,那么就意味着一府两院需要是人民代表大会的内设机构,或至少在他们之间存在一种行政性的领导与被领导的关系,也就是说,一府两院的一些经常性工作都应在事先请示,并在获得批准的情况下才能进行；一府两院各项工作的最终责任也是由人民代表大会承担,而非一府两院各自承担.然而明显的事实是：一府两院都是各自独立行使职权的国家机关；人民代表大会对一府两院,基本只限于对一年一度工作报告、国民经济和社会发展计划和财政预算的概括性审查,并不存在对一府两院的行政性领导关系；一府两院也分别独立对人民代表大会负最终责任.
事实上,如果进行历史的考察,我国的政体曾经确实是议行合一的.在1949年中华人民共和国成立到1954年宪法制定之间,起临时宪法作用的《共同纲领》中规定,人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府,后者由前者选举,并在前者闭会期间行使各级国家政权.这样,虽然人民代表大会的会议方式决定它只能是一个议事机关,但由于各级人民政府不仅是各级人民代表大会的常设议事机构,也是各级人民代表大会的执行机关,议事与执行是一个机构、一套人马.因而,《共同纲领》规定的人民代表大会制度在体制上确实是议行合一的.虽然人民代表大会制度在1954年9月全国人民代表大会召开前并未建立,但根据《共同纲领》的规定,在普选的人民代表大会召开前,地方人民代表大会的职权由非选举的地方各界人民代表会议代行,全国人民代表大会的职权由中国人民政治协商会议全体会议执行.因此,由地方各界人民代表会议产生的地方各级政权机关和由政协全体会议产生的人民政府委员会,在体制性质上就等同于由各级人民代表大会产生的各级人民政府.在这种议行合一体制下,政务院、最高人民法院和最高人民检察署都不是独立的国家机关,而是人民政府,这个全国人民代表大会常设政权机关的内设职能机构.政务院总理和副总理、最高人民法院院长、最高人民检察署检察长也都同时是人民政府委员会的委员.对此,不仅周恩来讲的十分清楚:“人民政府的组织系统是在人民政府委员会下面分设许多机构,……首先是政务院,其他还有人民革命军事委员会,最高人民法院和最高人民检察署”；而且在名称上,政务院、最高人民法院和最高人民检察署的前面都冠以人民政府委员会.
1954年,我国第一部宪法颁布后,我国在政治体制的设置上发生了很大变化.首先是创立全国人大常委会作为全国人民代表大会的常设机关,在全国人大闭会期间行使本属于最高国家权力机关的经常性职能；其次是将政务院改为国务院,由原来隶属于人民政府内的一个行政机构跃升为人民政府本身,使原来议行合一的人民政府在将经常性议事权交由全国人大常委会后,变成了专掌最高国家行政权的人民政府,实现了一级议事权和行政权的分离；三是实现了法院和检察院在职能和机构上的独立,同时规定人民法院独立进行审判,只服从法律；四是虽然宪法没有明确规定,但事实上一府两院组成人员不同时兼任人大常委会委员.而这一点在后来的1984年宪法中又得到了明文确认,全国人大常委会、国务院、最高人民法院和最高人民检察院就在组织上人事上实现了相互之间的职能分离.这样,1954年宪法就在一级国家机关的体制设置上,使我国的人民代表大会制度由议行合一体制基本上变为议行分立离的权力分立与制约体制.
人大代表应该职业化和精英化吗？
一种具有相当普遍性的观点认为：人大在法理上是国家的最高权力机关,但并未很好地行使其国家权力机关的权力,其原因在于人大代表人数过多,且没有职业化,没有精英化.因此,人民代表大会应当类比西方国家议会缩减规模,人大代表应该职业化和精英化.
在这里首先需要明确的是我国的政体设计与西方国家存在的一个显著的、重大的区别.西方国家在选民和常设的议会之间是没有过渡机构的,是单层结构,但我国是双层结构,在选民和常设的人大常委会之间是非常设的人民代表大会.
我国宪法规定中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会.也就是说人民代表大会是人民行使国家权力的机关,本质上是代表人权（Popular Sovereignty）的民意机关, 而不是实施国家治理权（Governmental power）的政府机关,它是代表人民来设计国家基本制度、产生国家机关并从总体上监督其运作的, 而不是被人民授权来直接从事治理国家、处理国家日常事务的.但人大常委会则不同,作为人民代表大会产生的常设机关, 它和一府两院一样共同由人大产生,对人大负责,受人大监督,并且其人员与一府两院相互并行分离.因此人大常委会所行使的权力在性质上是国家的治理权, 而不是代表人民的主权.人大常委会虽然是人民代表大会的常设机构,但在性质上更应该被视作行使国家治理权的、包括一府两院在内的这个大政府范围内的一个独立分支.也就是说, 它不是由非职业政治家组成的民意机关, 而是由民意机关设立、由职业政治家组成的行使经常性议事权、制定法律、监督一府两院工作的机关.在这种条件下,人大常委会与人民代表大会的关系,就是国家日常治理权与人权的关系.
明确了人大权力和人大常委会权力在性质上的不同,那么人大是否应该缩减规模,人大代表是否应该职业化、精英化的答案就显而易见了.
既然是代表人民行使主权的机关,人大在性质上更加接近于西方国家的全民公决的替代形式,而非代议制议会.而与西方议会更加具有可比性的是人大常委会,而非人民代表大会本身.对作为主权机关的人大来说,最重要的就是其代表性,而非专业性.对我们这样一个幅员辽阔、人口众多的多民族国家来说,人民代表大会的庞大规模是其追求代表性的天然要求,同时由于人民代表大会并非行使国家日常治理权的国家机关,人大代表的职业化和精英化也就是不必要的,而且职业化和精英化的人大代表反而有损其代表性.
我国没有违宪追究机制吗？
很多人认为中国没有违宪追究机制.这也是一个普遍的误解.事实上,我国的宪法文本已经提供了完整充足的违宪追究机制.
首先,宪法序言最后一条规定,宪法是国家的根本法,具有最高的法律效力.全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须遵守宪法和法律,一切违反宪法法律的行为必须予以追究；宪法第五条规定,一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触.这两个条款在理念上,充分确立了我国违宪的追究机制.
其次,宪法也对多种违宪追究机制留出充分的空间.第一,就人大而言,全国人大和全国人大常委会行使宪法监督权,没有说地方人大有这个权力.但是地方人大对同级政府的不适当决定有撤销权,不适当的决定当然包括违宪在内,所以,这是人大系统的违宪追究机制.第二,上级国家机关对下级国家机关不适当的决定也有撤销权.这个下级国家机关不适当的决定,当然也包括违宪在内.第三,人民法院依法独立行使审判权,而宪法是根本大法,人民法院所依之法,当然首先就是宪法.所以,依照宪法判案是人民法院的本份.第四,检察机关是我们国家唯一的法律监督机关,宪法是根本大法,法律监督当然包含宪法监督.因此,违宪监督的提起权,这也是各级人民检察院的本份,当然人民检察院只有提起权,没有裁决权.
也就是说,我国违宪追究机制囊括了人民检察院违宪监督的提起权、人民法院的依宪审判权、地方人大及国家机关对违宪决定的撤销权和全国人大及其常委会的最终裁决权.我国违宪追究机制不仅存在,而且是多元的、多层次的立体结构.真正的问题在于这一机制有待于在实际运行中得到激活,而非重新建立.而只有将我国宪法体制下的违宪追究机制真正激活,才能进一步规范公共权力的运行,达成依法治国,建设社会主义法治国家的目标.■
（魏宏,国家行政学院法学部教授/责编 张栋）
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