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重大行政决策程序法治化建设的意义、问题和推进
近年来,随着法治政府建设的不断推进,重大行政决策程序的规范化和合法化逐渐受到党和国家领导人的高度重视和全社会的广泛关注.国务院相继发布了《全面推进依法行政实施纲要》（2004年）、《关于加强市县政府依法行政的决定》（2008年）、《关于加强法治政府建设的意见》（2010年）三个文件,分别对行政决策、重大行政决策的机制和程序等进行了规定,使重大行政决策制度成为依法行政和依法治国制度体系的重要组成部分.2014年,党的十八届四中全会提出“健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”,对重大行政决策程序优化提出了新任务和新要求.至此,重大行政决策程序的法治化建设被提升到前所未有的高度,各级地方政府也先后出台实施细则予以推进,成就斐然.
一、加强我国重大行政决策程序法治化建设的重要意义
重大行政决策具有对经济社会发展影响程度深、影响范围广、影响时间长等特点,一旦做出决策,则会对行政相对人的切身利益产生重大影响,因此合理规范重大行政决策程序,使重大行政决策程序在法治轨道上运作显得十分必要和关键.重大行政决策程序的法治化,要求政府在做出重大行政决策的整个过程中,严格按照法定的决策程序确定行政决策者、商议重大行政决策议题、抉择行政决策事项、考核行政决策绩效.重大行政决策程序法治化的核心是依法决策,换言之,任何违反法律规定的重大行政决策程序而实施的行政决策行为均视为无效.
（一）防止公权力的随意行使,提高决策的科学化和化水平.以法律形式来规范重大行政决策程序,让决策过程按照一定的程序进行,有利于将以往部分行政机构拥有的大量自由裁量权分散到参与行政决策的各个部门当中,对公权力进行严格的限制,防止其随意行使,以达到决策分工明确、多群体参与、共同商讨、集体决策的目的.推进重大行政决策程序的法治化,一方面可以弥补我国实行的行政首长负责制的弊端,通过分散决策权力,规避行政首长的决策风险；另一方面,引入专家咨询论证制度、公民听证制度和法律审查制度等程序制度,也可以避免和减少重大行政决策失误和决策风险,为实现重大行政决策的科学化和化提供有利的保障.
（二）提高行政机关的行政效率和治理能力,更好地实现和维护社会公共利益.将重大行政决策程序纳入法治化轨道,对行政决策的每个步骤以明确价值取向、明确权责、明确目标、明确时效的方式加以确定,使重大行政决策活动在行政机关内部的组织活动中得到规范化的运行,可以有效防止行政机关因局部利益与全局利益的冲突、政府利益与公民利益的冲突而造成错误决策,避免损害社会公平与公正的价值目标.同时,重大行政决策程序的法治化强调专家学者和社会公众的参与,不仅可以确保决策前充分吸收专家和公众的意见,问计于民,有效协调社会各阶层的多元利益诉求,还可以减少决策方案公布后社会公众与行政机关之间的利益矛盾.另外,在构建利益相关者各方协商对话、达成广泛共识的过程中,行政机关的决策能力和社会治理水平也将得到提升.
（三）促进政务公开,推进法治政府的建设.2004年出台的《国务院全面推进依法行政实施纲要》明确提出除依法应当保密的外,行政决策的事项、依据和结果要公开,公众有权查阅.重大行政决策中“征求意见”环节正是政务公开的体现,通过制度化的征求意见环节,将多样化征求意见的形式运用到重大行政决策程序中来.随着电子政务的逐步实施,尤其是多种新媒体工具的发展和运用,让公众及时了解重大行政决策的制定与实施情况,充分行使《宪法》所赋予公民的对国家事务的“知情权、表达权、参与权、监督权”等政治权利.政务公开也有利于公众对行政决策的实施效果进行监督和评估,有助于政府建立公正透明的行政决策运行机制和决策失误责任追究机制,从而推进法治政府建设的进程.
二、我国重大行政决策程序法治化建设的现状分析
(一)成效
1.重大行政决策程序立法逐步展开.一方面,在国家政策层面上,《国务院全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》、《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等文件,都对重大行政决策程序提出了规范要求.另一方面,在地方政策层面上,一些地方政府就重大行政决策程序出台了专门性的规章或实施细则,如湖南、广东、浙江、云南、江西等省,还有部分地级市和县市也发布了专门性规定,特别是针对地方政府规范性文件的制定提出了具体、明确的要求.据不完全统计,截止到2016年12月,我国地方政府出台的关于规范重大行政决策程序的文件共有38份.
2.科学的重大行政决策程序逐步确立.如在《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》、《湖南省行政程序规定》等地方政府重大行政决策程序的设计中,明确规定行政机关在作出重大行政决策时,需向社会公布决策备选方案、征求公众和专家学者们的意见,并在作出决策之后的一定时限内,向社会公布重大行政决策结果.这些规定将决策公开与公众参与的原则运用于地方重大行政决策程序设计当中,对于确立科学的地方政府决策程序规章,推进地方政府决策程序法治化进程具有重要的作用.
3.对地方政府重大行政决策程序的监督和制约逐步加强.当前,越来越多的地方政府更加注重对重大行政决策活动的跟踪、反馈和监督.一些地方政府的领导在新闻媒体的采访中表示,要求本级政府领导的部门、本地区的乡镇政府和相关负责人定期报告行政决策程序运作落实情况,接受新闻舆论和群众的监督,并采取专家评估和公众评估的方法跟踪、监督政府部门的决策制定工作,奖励先进单位和个人,督导落后的部门和个人并进行相关责任追究.这些做法不仅能提高地方政府决策程序的规范性,加快地方政府行政决策程序法治化建设的步伐,而且能有效约束地方政府行政决策权力的扩张,确保行政权力为民办事,为民谋利.
(二)问题
虽然近年来我国重大行政决策程序的法治化建设取得了很大成效,但仔细分析,还存在一些不容忽视的问题,主要表现为以下几点：
1.国家层面立法尚处于缺位状态.这几年,部分省、市、县级政府先后出台地方性规章,针对重大行政决策程序的法治化问题提出要求并有切实推进,但到目前为止,我国尚未出台一部统一的“行政程序法”,对重大行政决策程序缺少必要的法律和行政法规的规制.从已颁布实施的程序性法律文件可以看到,目前没有涉及行政决策的层面的立法.关于重大行政决策程序的规定只是散见于政府规章和规范性文件之中,但很多地方性政府规章和规范性文件由于制定过程简单,规定较为粗放,又无国家层面相关法律法规的指导,往往在行政决策程序的运作、行政决策权力的规范和行政决策的监督与追责机制方面存在缺陷.国家层面的立法缺位在一定程度上制约了我国行政决策程序法治化的发展,不利于法治政府的建设.
2.对重大行政决策的内涵界定还不明确.关于重大行政决策的界定,不同层级的地方政府规章或其它规范性文件对此具有很大差异.通过对目前地方政府重大行政决策程序立法的梳理可以看出,目前对于“重大行政决策”内涵的理解并无一致的看法,对重大行政决策主体的权限约束和权力分工等也缺乏明确界定,极不利于重大行政决策程序法治化的进展.
3.专家和公众参与重大行政决策的渠道仍不畅通.随着行政管理法治化和化的不断推进,我们应该看到,专家学者和社会公众参与重大行政决策制定过程,不仅是公民行使政治权利的表现,也是阳光政府、政府、法治政府建设的重要内容.但是在现实政治生活中,专家和公众参与重大行政决策活动的渠道仍不是十分畅通,部分政府公务员的执政为民意识和服务行政意识还不清晰,一些政府机关关于重大行政决策制定的相关信息也不按《政府信息公开条例》的规定向社会公开,专家学者和社会公众很难真正参与到重大行政决策的制定中,他们合理的利益诉求也得不到充分表达,这就严重影响了重大行政决策的化和科学化程度.
4.行政决策权责平衡机制和决策失误纠错机制尚不完备.我国现在的地方重大行政决策程序存在严重的权责不对称的情况,主要表现为：对行政机关法定的重大事项决策权没有明确划分、行政决策权力和决策责任相互分离以及重大决策失误的责任追究和纠错机制不甚健全等等,导致行政决策监督机制作用的发挥受到一定的制约,无法在法规制度的框架内正常运作并产生监督实效.
三、推进我国重大行政决策程序法治化建设的主要途径
（一）完善重大行政决策程序.一个完整的行政决策程序应当包括合法性审查、决策调研、专家论证、公众参与、决策风险评估、集体讨论决定、公布决策方案、决策后监督等一系列环节.近几年来我国和地方政府都对重大行政决策程序进行了积极有效的探索,也取得了初步成效,正在逐步走向成熟.由此看来,只有尽快完善重大行政决策程序,并以法律文本的方式加以明确规定,并确保在重大行政决策制定的实践中严格执行,才能推进我国重大行政决策程序的化、科学化和法治化进程.
（二）保障公众有序参与重大行政决策过程.公众有序参与重大行政决策过程是保障公民政治权利,确保人民当家作主、实现国家治理现代化的重要内容.在重大行政决策制定的过程中,各级行政机关应强化重大行政决策公开的观念,在健全社会主义协商的框架内,提供公众参与的平台,拓宽公众参与的途径,取得公众参与的实效.按照的要求,凡是关系经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的决策都要充分听取专家和群众的意见.这就必须把政治协商纳入重大行政决策程序,坚持协商于决策之前和决策之中,增强协商的有效性.
（三）加强对重大行政决策程序的监督.对重大行政决策行为进行监督是推进重大行政决策程序法治化建设的重要举措.具体内容应包括：重大行政决策的主体是否具有法律授予的权力、重大行政决策的权力是否依法行使、政府公务员是否出于个人或部门利益而进行了非法决策或违规决策、重大行政决策是否经过了可行性分析和论证、重大行政决策的方案是否听取了民意并进行了合法性审查、重大行政决策一旦发生失误是否启动了决策失误责任追究和纠错机制等等.
（四）制定国家层面的行政程序法.推进重大行政决策程序的法治化建设,完善的法律体系是其重要的保障条件.通过制定全国统一的行政程序法,以法律的形式对重大行政决策事项的权力边界和相关程序进行明确规定,不仅在制度上规范了行政决策权力、界定了行政决策范围、强化了行政决策责任,同时也有助于提高政府的行政决策质量,减少甚至避免重大行政决策的失误,在法治的轨道内加快国家治理能力现代化的进程,进而推进中华民族伟大复兴中国梦的实现.■
（罗依平,湘潭大学公共管理学院教授；许丽君,湘潭大学公共管理学院硕士研究生.本文为国家社科基金项目“健全协商制度背景下的地方政府决策模式创新研究<14BZZ046>”阶段性研究成果/责编 刘玉霞）
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