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欧洲市民农园、运行机制与经验借鉴
摘 要：本文对德国、丹麦、英国、俄罗斯等欧洲国家市民农园的发展及现状进行梳理,总结出上述国家发展市民农园的共同之处：一是工业化、城市化进程加速市民农园规模化；二是市民农园提供的食品在一定程度上缓解了食物危机；三是市民农园成为青少年农业教育、农业技能培训基地；四是政府部门出台法律法规积极扶持市民农园发展.接下来,以德国市民农园协会为例,简要介绍了欧洲市民农园的基本运行机制.提出欧洲各国市民农园发展对于中国的经验借鉴：因地制宜发展市民农园,推进中国休闲农业供给侧结构性改革；制定市民农园法规和建设经营标准,促进市民农园依法建设；根据城市发展规划、市场需求及自身优势,确定市民农园功能定位；加强市民农园经营管理,提升市民农园服务质量.
关键词：市民农园；观光休闲农业；欧洲；经验借鉴
随着观光休闲农业在中国的蓬勃发展,农业活动形式也愈来愈多样化,市民农园便是日益受到广大市民欢迎的一种形式.市民农园,就是将都市或近郊农地划分成小块土地出租给城市居民,承租者可以在农地上种花草、树木、蔬菜、瓜果或庭院式经营,以此体验农业耕作以及农业休闲的乐趣.
从世界观光休闲农业的发展历程来看,市民农园属于观光休闲农业4个发展阶段：萌芽、观光采摘、体验度假、租赁中的最高阶段.欧洲发达国家是观光休闲农业发展的起源之地,其发展经验对推进中国观光休闲农业具有示范、借鉴作用.市民农园作为欧洲观光休闲农业的重要经营模式,发展历史悠久,运作机制成熟,成效显著.本文通过对德国、丹麦、英国、俄罗斯等欧洲国家市民农园的发展现状及基本运行机制进行梳理总结,为中国推进市民农园发展提供经验借鉴.
1 欧洲市民农园发展及现状
1.1 德国
德国市民农园起源于中世纪德国的Kleingar-ten.那时德国的贵族多在自家的庭院里划出一小部分作为园艺用地,享受亲手栽培作物的乐趣.之后,出现过小块园圃租赁的形式,但比较零散.
德国有组织的市民农园发展始于莱比锡.1864年,在莱比锡通过一项公众倡议,决定出租城市里的区域,通过种植水果和蔬菜,设置休闲设施,为孩子们提供亲近自然、有利于身心健康的环境,称之为小果菜园.该倡议很快得到实施,并且成年人也逐渐享受和乐于建造.此后,这种小果菜园（市民农园）逐渐在德国及其他欧洲国家发展起来.
德国市民农园发展规模化和19世纪欧洲工业化和城市化有密切联系.那个时期大量的人口从农村迁移到城市寻找工作,改善生活.久而久之,这些家庭出现营养不良、住宿条件差以及其他社会问题.为了改善这种状况,城市管理部门、教堂或雇主提供空间发展小果菜园,允许他们自己种植蔬菜、水果,解决生计问题,德国市民农园的数量得以迅速增加.
在第一次和第二次世界大战期间,由小果菜园提供安全农产品在德国变得尤其重要.许多城市被孤立,农产品不能输送到城市的市场而是以很高的在黑市销售.在这样的情况下,城市内部的农产品生产尤其是在自家小果菜园里种植水果、蔬菜等对于维持生计显得尤为必要.1919年,德国通过了第一部关于市民农园的法规,被称之为《小果菜园和小型租赁地管理规则》,成为最早制定的市民农园法律.1983年,这部法规被修订为《联邦市民农园法》,2001年再次被修订.
根据目前德国市民农园的相关法规,“小果菜园”仅适用于园丁私人种植非营利的蔬菜、瓜果、花卉及修建小木屋休闲居住；“小果菜园”的面积不得超过400m2、小木屋的占地面积（包括屋檐面积）不得超过24m2；对木屋的高度和钢筋混凝土的使用,进行了最严格的限制,以防止对土地的永久性破坏和确保果菜园的“小型化”；“小果菜园”要确保1／3以上的土地面积种果蔬,仅供休闲用的花园不得称为“小果菜园”；在一个由许多“小果菜园”组成的一大片果园设施中,必须包括,如公共的儿童游戏场和负责管理的协会组织等.园区的围墙、道路是开放型的,可以供市民散步、观赏之用.
目前,在德国有大约140万个“小果菜园”,面积4.7万hm2.市民农园已成为德国最具代表性的观光休闲农业形式之一.
1.2丹麦
丹麦市民农园的历史可以追溯至18世纪.1778年在菲特烈西亚防御工事外面的土地被分配作为市民农园.1884年,丹麦第一家市民农园协会在奥尔堡成立.1891年,首都哥本哈根建立了第一个市民农园.此后,市民农园在丹麦很快发展起来.
1904年,丹麦的市民农园有大约2万个,其中6 000个在哥本哈根.第二次世界大战后,丹麦市民农园的数量迅速增长.到2001年,丹麦市民农园的数量达到大约62 120个.
1908年,哥本哈根的20家市民农园协会组建了市民农园联盟,1914年该联盟的成员扩大到丹麦全国.市民农园联盟的建立使得市民农园协会在租用州、城市土地的谈判中更加有利.目前,丹麦市民农园联盟包括了大约400家协会,涉及75个城市.
丹麦市民农园的发展先后影响到其他斯堪的纳维亚半岛国家,如瑞典、挪威和芬兰.
丹麦市民农园主要用途是经营园艺,但是多数市民农园也搭建亭子.这些亭子有一定的规模限制,形式从翻修改造的铁路车辆到避暑凉亭多种多样.现在,市民农园已成为丹麦市民非常青睐的休闲形式之一.
1.3 英国
英国市民农园起源于17世纪末至18世纪末的份地运动(The Allotment Movement),当时的英国经历着圈地运动、工业化和城市化的社会变革.市民农园由市政府或相关政府部门组织实施,作为惠及贫民的一项福利措施,把一块地分成若干小块租给市民个人,限制用途,尤其提倡种植食物,以补偿农场上从事全职工作的工人和劳力.1908年,英国议会通过了《自留地法案》(Smallholdings andAllotments Act),以立法的形式要求所有的地方政府,只要有需求,就必须提供一定数量的土地供居民耕种.该法案于1922年、1950年先后修订两次.
同德国一样,英国的市民农园在第二次世界大战期间发挥了重要作用.在政府国民垦荒,自给自足的“耕耘胜利”(Dig for Victory)生产运动号召下,英国175万块大大小小的市民农园,保障了当时1/10的粮食供给.
目前,根据英国法律,为保障那些住在房屋密集区而自家无后院的居民拥有种植生产粮食、果菜的权利,政府部门有责任提供足够的土地满足市民的需求.通常,较大的地块会被细分成小的市民农园并以较低的出租给居民个人.每个市民农园的面积不能超过1 000m2,其用途必须用于种植水果或蔬菜并仅供租户自己消费.
随着20世纪70年代以来人们对绿色田园生活的向往,市民农园的需求日益增加,英国政府提供给市民农园的地块已不能满足市民需求.据统计,20世纪60年代,英国市民农园用地共有8.5万英亩（1英亩≈O. 405hm2）；80年代只有4.9万英亩；而1998年据英国“全国自留地和业余花匠协会“(theNational Society of Allotment and Leisure Garden-ers)进行的调查结果显示,市民农园用地只有2.5万英亩.究其减少的原因,建筑行业对市民农园用地的挤占是重要因素之一.因此,在英国,市民农园的需求远远超过供给,申请者常常需要等候.
1.4 俄罗斯
俄罗斯市民农园出现在彼得大帝统治时期.最初,它们是由沙皇分配给全国范围内他的忠实附庸的小庄园,这种乡间别墅意味着皇室馈赠.在发展初期,俄罗斯的贵族们利用他们的庄园举办各种聚会.此后,工业革命带来城市人口快速增长,越来越多的城镇居民希望逃离污染严重的城市.在19世纪末,市民农园成为俄罗斯上层社会和中产阶级喜爱的避暑胜地.1917年“十月革命”之后,大多数乡间别墅被收为国有.其用途一部分被转换成工人阶层的度假屋,另外一些被分配给新出现的文化和科技精英,只有少数农园作为国家的财产被保留.
第二次世界大战后,俄罗斯市民农园有了较快的发展.因为没有取缔农园的法律,棚户区的人们开始占用城市和乡镇周边没有利用的地块,搭建棚屋以及作为住宅的别墅.受此影响,城市居民,特别是住在多层楼房的人们也希望更多地接触大自然,自己种植蔬菜、水果.随着时间推移,农园的数量呈几何增长,政府也默认了这种行为.1955年通过立法,一种被称为“园丁合作”的法律实体进入法律体系.“园丁合作”允许地块长期用于农业用途并提供公共水电等基础设施.1958年, “园丁合作”更名为“市民农园合作组织”(DSK),其允许个人在从政府租赁的地块上建造小屋.20世纪80年代,俄罗斯市民农园达到高峰,几乎每个富裕家庭都有自己的农园,人们习惯在农园度过周末或享受假期.虽然当时农园设施较差,甚至水暖供给不足,但还是为成千上万的俄罗斯工薪阶层提供了一个低廉的避暑之地,也为城市居民提供了通过种植蔬菜、果树,放松心情的好去处.20世纪90年代俄罗斯经济危机,很多城市居民依靠郊区地块上种植马铃薯和蔬菜,度过了当时的食品匮乏危机.
目前,对于俄罗斯民众来说,市民农园已成为日常生活的重要组成部分.俄罗斯约2/3的城市家庭在郊区拥有农园,其农园大多是城市居民的季节性第二住所.尤其是每逢“五一”国际劳动节,很多俄罗斯民众驱车或者乘车去市民农园,拔草翻地,准备种菜养花,通过劳动享受假日的乐趣.
2 欧洲各国发展市民农园的共同之处
2.1 工业化、城市化进程加速市民农园规模化
欧洲市民农园从出现到现在,尤其是在世界城市的建设进程中,能够经久不衰,且运作管理日益成熟和完善,与其适应人们的健康诉求密切相关.工业化、城市化进程中,由于长期生活在城市里,繁重的工作压力,狭小的居住空间,污染的空气质量等,会让城市居民感到心情压抑和精神紧张.因此,无论是富裕人士还是普通民众,都希望在城市的住所之外,有一个自己的第二住所,放松身心,回归自然,享受田园生活的休闲和乐趣.市民农园正是满足了人们的这种诉求,保障了人们追求健康生活的权利,在一定程度上有利于社会的和谐与稳定.
2.2 市民农园提供的食品在一定程度上缓解了食物危机
从上述欧洲国家市民农园的发展来看,市民农园在各个国家不同时期发挥了重要的食品供给作用.无论是在战争期间还是经济危机时期,在正常的食品供给无法满足人们的基本生活需要时,平时作为生活调剂的市民农园解决了食物危机,缓解了突发因素对人们生活的影响.
2.3 市民农园成为青少年农业教育、农业技能培训基地
青少年的职业技能培训和教育是欧洲教育体系中不可缺少的重要组成部分.在欧洲著名城市的发展过程中,学校对于市民农园的参与和利用程度很高.有的市民农园协会在园区中专门开辟出一块地作为教学实训基地,供学校进行现场农事教学,学生也可以在教学园区指导农业经营者农事技能.市民农园成为学校和农业经营者进行农业教育、农业科普、农业体验的农事培训基地.
2.4政府部门出台法律法规积极扶持市民农园发展
发展市民农园以土地占用为前提,需要政府将市民农园发展置于城市可持续发展的框架下,纳入城市规划和土地规划中,制定政策法规保护农业用地,避免因城市、工业的扩展挤占市民农园的用地空间.欧洲各国市民农园发展得到了政府的大力支持,在法律层面给予相应的法规保障,如德国的《联邦市民农园法》、英国的《自留地法案》、俄罗斯的《园丁合作法》等.如德国法律明确规定,德国的所有城市都有义务向市民提供市民农园,目标是达到每10户居民中就有1户拥有市民农园.此外,市民农园只需依据法规进行运作,政府部门不做过多干涉,给予市民农园协会充分的自我管理权力.
3 欧洲市民农园的运行机制——以德国市民农园协会为例
在德国,市民农园产权归政府（或私人）,由市民农园协会转租给会员,多个小协会组成区域协会联盟,具体形式为：成员 协会区域协会州协会联邦协会.市民农园只能自用,不能用来盈利,不能转租.租赁期限没有时间限制,可以根据社会发展双方解除合同.
市民农园协会的管理层由协会选举产生,完全出于个人志趣,没有工资收入.主要人员有会长、秘书长、财务、行政秘书等,另外还有几个部门的负责人.协会管理层来源主要有以下几个方面：一是名誉协会会员；二是自己有小果菜园的协会成员；三是“小果菜园”已上交,但仍保留会员身份的协会会员.协会管理层的主要职责是监督协会成员的经营.
以德国曼海姆南部“小果菜园”协会为例,该协会建于1910年,目前该协会共有947个小果菜园,其中主园区800多个,附加园区100多个.
该协会从政府租到土地后,通过发布广告的形式租给会员.协会向曼海姆政府部门缴纳的土地租金为每平方米0. 21欧元,协会成员向该协会上交的费用包括“小果菜园”的租金（大约200欧元／年）、协会会费、水电使用费、垃圾处理费等.此外,协会规定每户每年垃圾处理费为21欧元.特别说明,每户每年有4个小时的公共区域劳动,价值50欧元,如果会员不做,可由协会工作人员来做,并收取这50欧元的费用.除此之外,曼海姆南部“小果菜园”协会规定,“小果菜园”的房屋建筑用地应小于l6m2,顶层面积小于21m 2,不能常住,可以放一张床,供休闲1～2天,不能安装电话.不能有邮编地址,不能出售所种产品.
德国政府于1814年出台《市民农园协会法》对市民农园予以规范管理,这种模式很快发展到欧洲其他国家.1926年,15个国家的“市民农园协会”在卢森堡成立国际联合组织,该机构至今仍在运行.
4 欧洲市民农园发展经验对中国的借鉴
4.1 因地制宜发展市民农园,推进中国休闲农业供给侧结构性改革
2017年《、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（1号文件）提出,大力发展乡村休闲旅游产业（第13条）和探索建立农业农村发展用地保障机制（第31条）,为中国发展市民农园提供了思路.从上述欧洲市民农园的发展实践看,城市居民对于田园生活的物质和精神需求,是他们热衷市民农园的动机所在.为此,城市居民宁愿长期排队等待.目前,随着中国城市化发展和人们生活水平的提高,对没有污染、安全、健康的农产品要求越来越高,市民农园自产自用的特点适应了城市居民对放心农产品的诉求.因此,对于休闲农业供给侧来说,紧紧围绕市场需求变化,顺应新形势新要求,因地制宜发展市民农园,是推进休闲农业供给侧结构性改革的重要抓手之一.
4.2 制定市民农园法规和建设经营标准,促进市民农园依法建设
20世纪90年代以来,随着都市农业的兴起,市民农园在中国得到相关政府部门及开发经营者的青睐,并在包括北京、上海、广州等大城市在内的许多城市发展起来.但是迄今为止,中国还没有出台有关市民农园的法律法规及管理规定,这在一定程度上阻碍了市民农园的发展.因此,借鉴欧洲市民农园的发展经验,需要通过立法手段,对市民农园的土地性质、经营条件、设施规划标准等做明确规定,并在政策方面予以适当的优惠,提高市民农园经营者的积极性,促进市民农园规范、快速发展.
4.3根据城市发展规划、市场需求及自身优势,确定市民农园功能定位
虽然与欧洲市民农园具有相同之处,但各国的发展侧重有所不同.以德国为例,其市民农园主要是以生态和生活功能为主,因此对于设施农业、观光旅游、高科技运用的要求并不突出.中国各地实际情况不同,发展市民农园不可一味复制和模仿,要根据城市发展规划、市场需求及自身优势,确定市民农园功能定位,如农事体验、生鲜农产品供给、休闲游憩、农业教育等.围绕这些功能定位开展土地租赁、农产品配送、休闲娱乐、亲子活动等经营内容.特别说明的是,不同于欧洲各国市民农园,对于中国市民农园建造用于短暂居住建筑的有关规定应予以正确引导,避免因此限制市民农园经营者的积极性.
4.4加强市民农园经营管理,提升市民农园服务质量
中国市民农园按照经营者不同,可分为个人自主经营、村集体开发经营、企业经营、政府高校企业联合经营等多种形式.借鉴欧洲各国市民农园的自我管理机构“市民农园协会”,可在中国各省份休闲农业行业协会下设市民农园专业委员会,专业委员会依托所在地区市民农园核心企业成立并组织市民农园开展活动,如信息共享、技术交流、业务培训、活动竞赛等.此外,在市民农园经营层面,应充分利用互联网远程监控、电子商务平台等形式最大限度满足市民需求,提高新鲜农产品的配送效率.市民农园还应充分发挥农事培训特色,和社区、学校、幼儿园等结对子,将市民农园办成社区居民农事劳作的“小果菜园”以及青少年学农爱农的“农业课堂”.
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