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民族地区生态环境保护的法治
宋才发 宋强
［摘 要］民族地区已初步建成生态环境保护法治体系,但是生态环境监察执法体系不完善,生态环境法治建设仍存在诸多问题. 完善民族地区生态环境保护的法治举措是：构建自然资源资产产权制度,建立生态环境效益补偿制度,健全生态环境损害赔偿制度,完善生态环境治理公益诉讼制度,强化生态环境治理督察制度.
［关键词］生态环境保护；资源产权制度；效益补偿制度；损害赔偿制度；公益诉讼制度；治理督察制度
中图分类号： Ｄ９１２． ６ 文献标识码： Ａ 文章编号： １６７４ －９３９１ （ ２０１８ ） ０５ －００６４ －０７
基金项目：论文为 ２０１４ 年度国家社会科学基金重大项目《建设社会主义民族法学体系,维护民族大团结研究》（项目编号： １４ＺＤＣ０２５ ）的成果之一.
作者简介：宋才发（ １９５３ － ）,汉族,湖北省武穴市人,广西民族大学杰出人才引进教授、博士生导师,法学博士,民族大学二级教授,研究方向：民族地区经济法律制度研究. 广西南宁 ５３０００６ 宋强（ １９６６ － ）,汉族,四川乐山人,贵州民族大学法学院院长、教授,法学博士,博士生导师,研究方向：民族地区刑事诉讼和司法制度研究. 贵州贵阳 ５５００２５
民族地区既是我国矿藏资源和生态资源最富足的地区,也是天然植被和生态环境最脆弱的地区. 民族地区经济社会发展的思维定式和发展方式,多处于“以粗放型经济增长”为主,停留在“重开发轻保护、重建设轻治理”的状态,生态环境恶化问题愈来愈成为社会民生领域的突出问题. 本文拟就民族地区生态环境保护的法治问题略陈管见,以请教于大家.
一、民族地区生态环境保护状况及存在的主要问题
（一）民族地区已初步建成生态环境保护法治体系
民族地区是我国矿藏资源最富集的地区,资源环境在整个国土规划及主体功能规划中,占有极为重要的地位. 这里以新疆维吾尔自治区为例展开论证. 现已勘察查明新疆储备的金属矿藏有 ３１ 种,占全国总比重的 ３２％ ；非金属矿藏有 ６０ 种,占全国总比重的 ６２％ ；能源矿藏有 ６ 种,占全国总比重的 ６％ . 其中,石油预测总量为 ２０８． ６ 亿吨,占全国比重的 ３２％ ；煤炭预测总量为 ２． １８ 万亿吨,占全国比重的 ４０％ ；天然气预测总量为 １０． ４ 万亿立方米,占全国比重的 ３５％ ；煤层气总量为 １０ 万亿立方米,占全国总量的 ２４． ６％ . 新疆 蕴 藏的矿藏资源种类和储备总量均排在全国首位,已成为我国战略能源的主要输出地. ［ １ ］ 以新疆为代表的民族地区生态环境安全问题,不仅关系到边疆稳定、民族团结和国家长治久安,而且直接影响到民族地区居民的生活质量和“美丽中国”夙愿的实现. 为此,、国务院于 ２０１７ 年 ９ 月下发《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》,用以引导和约束全国各地严格按照资源环境承载能力谋求经济社会发展,推动实现资源环境承载能力监测预警规范化、制度化、常态化. ［ ２ ］ ２０１８ 年 ６ 月湖北省西部地区与重庆东部毗邻的 ７ 个自然保护区域,共同签约成立“自然保护地联盟”,构建区域性保护地互动融合、协同共建共享的工作机制；共同设立绿色自然通道,促使各类保护动物在联盟区域内自由穿行；在各个保护区交界处建立联合保护执法点,在打击犯罪方面实行信息共享、巡防联动,共同促进秦巴山区生物多样性保护和自然资源可持续利用. ［ ３ ］ 我国立法机关和国务院为保护民族地区生态环境安全,制定出台了一系列法律和行政法规. 譬如,为“用严格的法律制度保护生态环境”“推动环境保护费改税”,以铸铁留痕的刚性手段减少污染排放,自 ２０１８ 年１ 月 １ 日起施行《中华人民共和国环境保护税法》,同时实施国务院颁发的《中华人民共和国环境保护税法实施条例》. 最高人民法院、最高人民检察院共同颁布一系列有关办理环境污染、破坏资源和生态刑事案件的司法解释；民族地区立法机关也制定出台保护和改善本地生态环境的地方法规,如新疆、内蒙古和广西自治区都制定了地区性环境保护条例,初步形成了从到地方相对完整的“生态环境保护法制体系”,为民族地区实施生态环境治理提供了基本的法治遵循. 与此相适应,司法机关也为民族地区生态环境治理保障机制建设提供有力支撑. 譬如,地方机关及时接纳环境保护部门移送的各类环境污染、破坏资源和生态的违法案件,依法加大对民族地区环境污染、破坏资源和生态违法犯罪行为的打击力度. 各级人民检察院在起诉民族地区生态环境犯罪,保护生态环境公益诉讼方面发挥了决定性的作用. 人民法院在推进民族地区生态环境司法专门化,及时受理民族地区各类生态环境诉讼案件,保障和维护当地民众生态环境权益的同时,严厉打击各类生态环境犯罪行为. 为支持和推动民族地区生态环境保护司法专门化, ２０１４ － ２０１６年底经最高人民法院授权,全国各地设立了 ５５９个“环境资源审判组织”,有 ４００ 个基层法院设立了“环境资源审判庭”,各级人民法院审理环境资源案件超过 ３０ 万件. ［ ４ ］ 以 ５ 个自治区为主体的全国 ８ 个少数民族人口大省,都建立了“生态环境”和“环境资源”案件审理的联动机制.譬如,云南省昆明市早在 ２００８ 年就出台了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》,建立了生态环境保护执法一体化的联动办案机制,为云南省乃至整个民族地区“生态环境”和“环境资源”案件的及时发现、受理和审判提供法治保障. 云南、贵州探索的生态环境协调执法经验在全国极具推广价值.
（二）民族地区生态环境监察执法体系不完善
这里仍然以新疆维吾尔自治区为例展开论证. 新疆金属矿山资源采取露天开采的方式占８０％ ,能源矿山资源采取井下开采的方式占９１％ ,部分企业在开采的过程中,严重地忽略对生态环境的保护和恢复,不达标的“三废”排放更是严重地破坏生态环境,有的已经造成严重的地质灾害. ［ １ ］ 究其原因,就在于在矿藏资源开采过程中,没有把资源优势及时转化为经济优势,矿藏资源开发利用负外部性问题严重,开发速度快而资源利用率低,对整个民族地区生态环境治理产生巨大压力；对矿藏乱挖滥采造成资源浪费、生态环境破坏的补偿,缺失基本的生态补偿标准且补偿方式单一；对矿藏开发造成土壤和水源污染,城镇污染物转移的生态补偿,基本上没有法律法规的明文规定. 随着民族地区“以人为本”农村城镇化的快速推进,农民群众在生产生活水平不断提高的同时,伴随的各类污染物随意排放和就地堆积问题日益突出,已经严重地污染和威胁到人畜饮用水的水源地. 民族地区对农村环境执法的前提和基础是环境立法,而目前能够进行环境监察执法的依据,只有涉及自然保护区和矿山以及农村畜禽养殖方面的执法规范,至今没有形成完整的农村环境监察执法的法律体系. 民族地区农村环境执法涉及到土地管理、财政、环保、水利和林业等诸多部门,由于农村环境监察执法缺乏稳定的执法主体,加之各个部门之间权力重叠、权责不明,基本上没有形成农村环境综合监管的执法合力. 在生态环境监察执法过程中,各执法部门之间缺乏相互配合和共同协作,生态环境保护综合治理部门和环境监察部门之间,也没有建立起行之有效的联动执法机制,要么各自为政、要么遇事相互推诿,造成了农村生态环境监察执法工作的无效展开. ［ ５ ］ 为此,在“十三五”规划期间,国家立法机关和地方立法机关应当完善相关立法,如完善民族地区农村环境监察立法,制定适合民族地区实际情况的规范性文件,尤其要规范农村环境监察执法主体、执法过程和执法程序,着力构建民族地区生态环境监察执法体系,赋予农村环境监察执法部门执法依据；要依法合理界定土地管理、财政、环保、水利和林业等部门的职权范围,对那些权力重叠、职责交叉的情形要依法予以协调,加强各执法部门之间的协调与配合,杜绝和防止“政出多门、问责无门”情形的继续存在；要完善相关配套措施、引导当地居民参与监督,优化群众参与环境监督执法渠道,培养居民环境监督保护意识,建立奖惩结合的参与机制,提高公众参与环境监督执法活动、自觉抵御生态环境破坏的积极性.
（三）民族地区生态环境法治建设存在的主要问题
尽管民族地区已初步建成生态环境保护法治体系,但是在具体运行的过程中,仍然存在着诸多现实问题：（ １ ）相关的法律规范残缺不全.环境保护法等法律法规,尽管规定对破坏生态、污染环境、损害社会公共利益的行为可提起“公益诉讼”,但是对与此密切相关的“破坏自然资源”的行为,并没有做出可提起“公益诉讼”的规定；一些在生态环境治理中行之有效的政策规定和法治举措,未能及时进行实践总结把它们上升到法规的层次；在同一个民族地区的不同区域之间,无论是地方立法还是行政规章,既存在条款上彼此“照抄照搬”的情况,也存在区域之间同一性质问题,在司法环节上的“执法困难”和“难于协调”的问题. （ ２ ）生态环境诉讼受案范围局限. 在涉及生态环境案件原告的诉讼资格、案件的管辖范围等具体问题上,由于规定过于死板和笼统,致使有些法院“环境资源审判庭”收案量不足,有些“环境资源审判组织”无案可审,一些“环境资源审判庭”不得不转行去审理其他案件；（ ３ ）生态环境案件审理专业化困难. 人民法院推行生态环境审理专业化的初衷,是力图通过“环境资源审判庭”进行专业化审判过程,从根本上解决民族地区生态环境资源和环境保护纠纷的特殊性和复杂性问题. 但由于整个法院系统在这方面的专业人才储备不足,民族地区几乎所有的“环境资源审判庭”,都是在当地生态环境破坏或严重污染事件发生之后,按照上级指示临危受命仓促组建的,不仅缺乏懂得生态环境保护专门知识和专业环境资源审判知识的法官,而且连组成生态环境审理法庭的一般人员都严重不足,客观上使得生态环境案件的审理质量难保证. （ ４ ）跨区域生态环境案件协调难. 在同一个民族地区不同区域之间发生生态环境损害纠纷,由于受行政区域治理模式和地方保护主义的干扰,长期以来法院对于这类案件的审理和结案执行比较困难；如果生态环境损害纠纷是发生在不同的民族地区之间,那么这种跨区域生态环境案件不仅审理难、结案执行就更难. （ ５ ）生态环境保护法律监督乏力. 民族地区目前生态环境执法系统相当封闭,检察机关缺乏系统的信息来源,加之这类案件移送的监督信息渠道不畅通,致使生态环境行政执法领域缺乏有效监督；由于监督机制不健全、不配套,致使检察机关的生态环境行政执法缺乏效力保障；行政执法部门之间由于分工不明确,致使生态环境行政执法彼此冲突,甚至发生彼此相互推卸责任的问题. ［ ４ ］
二、完善民族地区生态环境保护的法治举措
（一）构建民族地区自然资源资产产权制度
自然环境权利概念是在人类生存受到威胁、生态环境日益恶化,人们意识到人与自然密不可分的关系后形成的. 公民的自然资源、生态环境权利,是人类赖以生存的基本权利. 民族地区自然资源资产产权制度的内容,是建立在维护公民赖以生存的基本人权的基础之上,坚持自然资源公有、物权法定,依法界定全民所有、集体所有的全部国土空间范围内自然资源资产的产权主体,推进自然资源资产确权登记法治化、生态环境治理法治化. 生态环境权利事关每个公民的健康生命利益,不仅要依法予以保护,而且当生态环境权利受到侵犯时,必须依法提起诉讼并依法获得救济. 从广义上说,我国的自然资源是指在主权国家范围内形成的所有空间资源、物质资源和能量资源. 从狭义上说,自然资源是指法律规定并授权的范围.《中华人民共和国宪法》第 ９ 条规定,中华人民共和国境内的所有矿藏、水流、森林、草原、山岭、滩涂和荒地等,都属于国家所有的自然资源 ［ ６ ］ . 《关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次把生态系统和聚居环境,纳入民族地区自然资源范畴. 这即是说,在民族地区除了土地、矿藏、森林、草原和水等自然资源,构成产权主体经营性资产的经济资源外,那些具有公益属性和保护价值的生态环境,同样是极为重要的自然资源资产. ［ ７ ］ 在这里“自然资源”转化为具有产权功能的“自然资源资产”,必须具有法律规定的自然资源产权明确性、自然资源有用性和自然资源稀缺性三个基本要件.针对民族地区目前普遍存在的自然资源资产所有权人不到位、权益不落实,部分自然资源资产权归属不清、权能不明,以及自然资源资产产权主体虚置,难以形成生态环境保护激励和约束机制的现实状况,建议国家立法机关根据民族地区的实际情况,建立自然资源资产所有权多元化产权制度,以利于调动和激励除国家之外社会各方面的力量,吸引他们参与到保护民族地区自然资源、生态环境的行动中来. 要建立权责明确的自然资源产权体系,通过制定权力清单的形式,明晰各类自然资源产权主体的权利. 依法推动自然资源产权的所有权与使用权分离,依法明确对自然资源产权占有、使用、收益和处分等权利归属,依法扩大自然资源使用权的出让、出租、转让、担保、抵押和入股等权能. ２０１８ 年 ６ 月 ４ 日最高人民法院在“为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见”中,提出要依法审理自然资源资产产权纠纷案件,促进自然资源有序、合理利用和流转；要妥善审理涉及山岭、荒地、水流、森林、草原、滩涂等自然生态空间确权登记案件,推进生态环境损害赔偿制度改革；要通过生态环境资源审判专业化的审判制度改革,以最严密的法治途径和法治手段保护生态环境,落实民族地区最严格的生态源头保护、损害赔偿和责任追究制度.据最高人民法院的权威数据统计,仅 ２０１７ 年全国法院就受理各类生态环境资源刑事一审案件２１２４１ 件,生效判决涉案人员 １７９６５ 人,结案２０６０２ 件；受理各类生态环境资源民事一审案件２０７５５２ 件,结案 １９０１２５ 件；受理涉及自然资源开发利用纠纷案件 ２０４６２０ 件,结案 １８７７７４ 件；受理各类生态环境资源一审行政案件 １３４７９１件,结案 １２７４８１ 件. ［ ８ ］ 最高人民法院还公布了２０１７ 年保障自然资源资产产权、保护生态环境安全的“十大典型案例”,对于完善民族地区法院系统审理规则、统一环境资源案件裁判标准,具有极为重要的示范指导作用.
（二）建立民族地区生态环境效益补偿制度
生态补偿是指通过改善被破坏地区的生态系统状况等途径,补偿由于经济开发或经济建设造成的生态系统功能退化或质量下降,以达到维系和保持生态系统的平衡和稳定. 它既是解决自然资源和生态环境损害问题的有效举措,又是一种调节环境损害、保护生态环境主体之间利益关系的制度安排. 建立民族地区生态环境效益补偿制度的前提条件是：按照生态环境成本、收益相统一的原则规定,加快自然资源及其产品体系改革,建立自然资源开发使用成本评估机制,并且将资源所有者、占有者、使用者权益和生态环境损害等,统统纳入自然资源及其产品形成机制. 实施经济补偿的基本原则是：民族地区的长江、黄河上游区域承担保护生态环境责任,同时依法享有因“水质改善、水量保障”带来利益的权利；长江、黄河下游区域对上游区域做出的牺牲负有经济补偿责任,同时享有“水质恶化、上游用水过量”的受偿权利. 尽管横向生态补偿已经在一些流域展开试点,但是还没有建立起“联防共治”“权责相宜”的长效约束机制,尤其是缺乏“合作共治、效益共享”的基本平台. 为此,民族地区在“十三五”规划期间,要建立生态环境损害统一评价机制,制定可操作的评定标准、评定办法和评定规则,依据生态损害程度及实际情况进行科学评定；要加快制定横向生态补偿办法,实行以地方补偿为主、财政予以大力支持的补偿机制；依据“谁污染、谁治理,谁破坏、谁修复”的原则,建立生态补偿保证金制度,补偿主体按照法律规定对责任客体提供资金；尽快完善生态补偿费种类、补偿费标准、补偿途径和补偿方式,建立专款专用制度,禁止任何企业违反规章制度“不缴费”或“少缴费”；建立生态环境损害行政补偿制度,对破坏主体难于确认或支付主体破产无力支付的,必须由政府承担环境治理责任；建立“预防性生态补偿”制度,将防范措施实施于环境污染之前,降低风险程度、防患于未然；建立长江、黄河流域上下游横向生态补偿机制,促进流域生态环境质量不断改善；完善生态环境保护修复资金使用机制,按照山水林田湖系统综合治理的要求,整合现有政策和渠道、完善相关资金的使用管理办法. 力争到 ２０２０ 年,在长江、黄河流域地区建立起上下游横向生态保护补偿制度,到 ２０２５ 年实现横向生态保护补偿扩展到跨多个省份流域的上下游地区. 与此相适应的是要进一步完善民族地区土地有偿使用制度、矿产资源有偿使用制度、海域海岛有偿使用制度,建立民族地区多元补偿机制,加大对重点生态功能区转移支付力度,完善生态环境保护效益与资金分配挂钩的激励约束机制. 国务院要求民族地区加快形成合作共治、成本共担和效益共享的流域生态环境治理体制,为那些保护自然资源、治理生态环境做出牺牲和奉献的长江、黄河上游区域,提供必须的、合理的经济补偿. ［ ９ ］ 建议立法机关在修正有关生态环境保护法律条款的时候,适时列入生态环境补偿标准、补偿方式等内容,尤其要在法条中规定生态环境补偿制度的主体、客体以及责任分担问题,从立法上为民族地区实施生态环境补偿制度提供法治保障.
（三）健全民族地区生态环境损害赔偿制度
这里所论及的生态环境损害,是指因污染环境、破坏地表水、土壤、森林,破坏自然生态造成大气污染等环境要素,导致出现“动物、植物和微生物等生物要素逆向改变或生态系统功能退化”的严重后果. 对于生态环境损害事实的认定和损害程度的确定,应当由赔偿权利人组织或聘请第三方,在进行生态损害调查、鉴定评估的基础上,通过双方相互磋商的方式达成赔偿的一致意见；经双方磋商后不能达成一致意见的,赔偿权利人可向具有管辖权的法院提起诉讼. 在以民族地区为主体的全国自然资源统一确权登记,明确自然资源所有权,实现自然资源产权明晰、权责清楚、监管有效和权益落实的基础上,中办、国办联合颁发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》,决定从 ２０１８ 年 １ 月 １ 日起在全国试行生态环境损害赔偿制度,到 ２０２０年底建立完善的由生态文明绩效评价考核和责任追究等制度构成的产权清晰、权责清楚、多元参与、系统完整的生态环境损害赔偿制度体系.生态环境损害赔偿制度彰显了环境资源的生态功能价值,有益于赔偿义务人自觉地履行生态环境修复责任；无法修复的,要以货币赔偿“替代修复”. 具有下列三种情形之一的,赔偿权利人可依法追究生态环境损害赔偿责任：（ １ ）发生较大及以上突发环境事件的；（ ２ ）发生其他严重影响或损害生态环境后果的；（ ３ ）划定的重点生态功能区、禁止开发区发生生态破坏事件或导致环境污染的. 生态环境损害赔偿的范围包括：（ １ ）清除污染物的费用；（ ２ ）生态环境修复费用；（ ３ ）生态环境功能永久性损害造成的损失；（ ４ ）生态损害调查、鉴定评估等费用；（ ５ ）生态环境修复期间服务功能的损失. ［ １０ ］ 对于由上级机关政策指导失误、权力机关失职渎职造成当地生态环境损害的,应由受委托的省级政府指定相关部门统一行使损害赔偿工作. ［ １１ ］ 贵州省于２０１６ 年印发《生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》,为民族地区率先生态环境损害赔偿难题. 对于生态环境损害较小、责任认定无争议的,方案规定环境损害损失赔偿金在 ５０ 万元以下的案件,贵州省采取专家证人出具专家鉴定意见的方式,实施简易的生态环境损害评估认定程序. 在 ２０１６ －２０１７ 年生态环境损害赔偿制度试点改革的基础上, ２０１８ 年贵州省全面推行生态环境损害赔偿制度. ［ １２ ］ 损害赔偿义务人因其生态损害行为,需要依法承担行政责任或刑事责任的,决不因承担行政责任或刑事责任,而影响或减免其对生态环境损害所应承担的经济赔偿责任. 与此相适应的是必须同时建立对生态损害索赔行为的监督机制,依法保障整个索赔过程合法合理、公平公正、公开透明. 对于赔偿权利人、相关工作人员,在索赔工作中玩忽职守、滥用职权或徇私舞弊的,必须依法依规予以责任追究和严肃处理,对于涉嫌违法犯罪的移送司法机关处置. ２０１８ 年 ６ 月 １９日第十三届全国人大常委会第三次会议审议确认,人民检察院组织法修订草案二审稿,专门增加了一条规定：人民检察院在行使职权时,如果发现行政机关有不行使职权或违法行使职权的行为,应当督促其纠正错误；任何单位和个人无论地位有多高、权力有多大,都不得要求法官、检察官从事超越职责范围的事务；凡领导干部插手过问具体案件办理工作、干涉法院和检察院司法活动的,由有关机关根据事实和情节轻重追究法律责任. ［ １３ ］
（四）完善民族地区生态环境治理公益诉讼
制度 检察机关既是国家权力机关,又是履行法律监督机关. 构建生态检察制度是生态文明建设对监察机关提出的新要求. 生态检察制度由生态环境信息共享制度、生态环境制度、生态环境执法监督制度、生态环境损害修复制度和生态环境公益诉讼制度共同组成. 设在民族地区的各级国家检察机关,对自然资源和生态环境保护负有义不容辞的责任. 具体地说,生态检察就是履行法律监督职能,对破坏生态环境的刑事犯罪嫌疑人依法进行批捕起诉,对生态行政主管部门和人员的职务犯罪进行侦查,对那些滥用职权、玩忽职守造成环境危害的犯罪行为提起公益诉讼,绝对不允许任何犯罪分子逍遥法外. 生态检察机关在民族地区生态文明建设中居于监督者的地位,生态检察权的行使有其特定的行为方式. 譬如,它注重于督促具有专业背景的生态行政部门履行职责,通过履行法律监督职能的方式推进资源环境治理和生态文明建设. 尤其是在对个案依法处置的同时,对生态行政执法者的行为同步进行监督,促进生态环境行政执法机关依法履行职责. 针对民族地区发生损害社会公共利益和国家利益的行为、破坏自然资源和生态环境的事件,检察机关必须依法启动公益诉讼程序. 最高人民检察院在《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》中,提出在内蒙古、吉林、湖北、贵州、云南等 １３个省（区、市）开展公益诉讼试点,探索建立全国检察机关提起公益诉讼制度. 规定“在提起行政公益诉讼”前,先向相关机关提出检察建议,督促其纠正行政违法行为或依法履行职责. 对于行政机关拒不纠正违法行为、不履行法定责任的,检察机关“可提起行政公益诉讼”. 地方人民检察院拟决定向人民法院“提起行政公益诉讼”的,应当先行呈报最高人民检察院审查批准. ［ １４ ］ 自 ２０１５ 年 ７ 月检察机关“提起公益诉讼试点”以来,截止 ２０１８ 年 ４ 月底,全国各级检察机关共办理民族地区资源保护领域和生态环境领域的公益诉讼案件 １７７１５ 件,督促治理恢复被污染的水资源面积 ５４． ７ 万亩,督促恢复被破坏林地、草地、耕地和湿地 ２３８． ２９ 万亩；共关停没有依法办理环评企业 ６９５ 家,关停和整治其他造成环境污染企业 １９９１ 家,督促关停和整治违法养殖场 １９６３ 个；共建议行政机关移送涉嫌环境资源类案件 ９１６６ 件（ １１６７６ 人）,督促机关立案侦查涉嫌破坏自然资源和生态环境案件 ８８９９ 件（ １０９２３ 人）,单独挂牌督办或联合督办涉嫌破坏自然资源和生态环境案件 １４７件. ［ １５ ］
（五）强化民族地区生态环境治理督察制度
必须依法建立健全生态环境治理体系,健全污染物排放许可制度,健全农村生态环境治理体制机制,健全生态环境污染区域治理联动机制,严格实施生态环境损害赔偿制度,依法强化生产者生态环境保护法律责任,大幅度提高生态环境违法者的违法成本. 尤其要通过强化民族地区生态环境治理督察制度,依法对违反生态环境法律法规的行为予以严惩,对造成生态环境严重损害的依法责令赔偿,对造成民族地区生态环境严重后果的依法追究刑事责任.自十八大以来,、国务院在依法推进河（湖）长制度,做出“严厉禁止洋垃圾入境”等生态环境制度安排的同时,依法强化民族地区“党政同责”和“一岗双责”领导责任制的落实. 对于生态环境极其脆弱的民族地区来说,只有严格制度、严密法治,“让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线” ［ １６ ］ ,才能为民族地区生态文明建设提供良好的法治环境. 环保督察组在对民族地区生态环境状况履行督察过程中,对第一轮督察反馈的问题紧紧盯住不放. ２０１８ 年 ６ 月上旬在生态环境督查“回头看”过程中,环保督察组发现内蒙古和林格尔县和广西钦州市,在搞“应付整改”“敷衍整改”和“虚假整改”的鬼把戏. 譬如, ６ 月 ９ 日第五环保督察组在巡视督查时发现,广西钦州市一批早就应当被淘汰的小冶炼企业仍在违法生产,已经给当地居民生产生活造成了严重的环境污染. 但是钦州市政府和广西壮族自治区发展改革委等部门,却阳奉阴违地闭着眼睛说瞎话,在“生态环境污染整改公示”中称“已整改到位”. 国家有关部委明确表示,这是一起典型的欺上瞒下“敷衍整改”“虚假整改”的案例,钦州市政府和广西壮族自治区有关部门搞“敷衍整改”“虚假整改”的情节非常严重、性质极其恶劣. 第五环保督察组为此约见并责令钦州市党政主要负责人,必须迅速纠正“敷衍整改”“虚假整改”的错误,举一反三地抓好生态环境整改落实工作,坚决杜绝“虚假整改”“表面整改”问题, ［ １７ ］ 确保督察的生态环境问题得到彻底治理. 在关于领导干部自然资源资产离任审计和生态环境损害责任追究中规定,地方各级党委和政府对本地生态环境、自然资源保护负总责,一旦发生生态环境污染、自然资源和生态破坏事件,地方党委和政府主要负责人必须“同时担责”,其他领导成员在职责范围内承担责任；领导干部在履职期间造成资源环境生态严重破坏的要就地免职,不得转任或提拔使用,已经调离的也必须追责问责,严格实行生态环境损害“终身追责”. ［ １８ ］ 少数干部拿民族地区生态环境利益来换取头上乌纱帽的行为,同样是一种不可容忍权力腐败,对领导干部实行生态环境损害“终身追责”制度,是新时代政治文明、制度文明和生态文明的重大进步.
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