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协商实效性的内涵与意义
增强协商实效性是社会主义协商建设的一个重要课题,近年来,对于协商的许多研究事实上都涉及如何增强协商实效性问题.但综观这方面的研究,其总的特点是把协商实效性作为已经自明的前提或目标,提出如何加强实效性的意见和建议,而对于协商实效性本身,即什么是协商实效性、其内涵是什么,如何判断和衡量协商实效性、协商实效性的机制和程序基础是什么等问题,相关的成果还不多见.本文的研究,拟围绕“协商实效性”概念,从社会主义协商建设的内在要求和现实针对性两个方面论述其重要意义；通过对一般意义上的协商过程及其程序之功能的描述和分析,揭示“协商实效性”概念的内涵,并从三个维度来加以表述；在此基础上,简要提出从机制、程序创新入手增强协商实效性的观点.
一、协商实效性的重要意义
党的十八大报告、十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,在对于加强社会主义协商建设的部署中都提出要“提高协商实效”.同志《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》中强调指出：“社会主义协商,应该是实实在在的、而不是做样子的”,“协商就要真协商,真协商就要协商于决策之前和决策之中,根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作,从制度上保障协商成果落地,使我们的决策和工作更好顺乎民意、合乎实际”.同志所强调的“真协商”、“协商成果落地”,其实质就是指协商的实效性.《关于加强社会主义协商建设的意见》（以下简称《意见》）这一指导社会主义协商建设的纲领性文件,在全面系统地阐述和规定协商建设的重要意义、指导思想、基本原则、主要渠道等方面的同时,反复强调要“切实提高协商质量和效率”、“确保协商活动有序务实高效”.
强调协商实效性,是由协商在中国社会主义建设中的地位决定的.是社会主义的生命,发展社会主义是执政的中国坚定的主张和明确的目标.对于,中国持有一种视野十分广阔、透彻和强调实效的观点,其基本出发点就是以丰富多样的形式不断实现人民当家作主的理想,不断推进决策的科学化、化,这也是中国始终坚持的群众路线的具体体现.同志指出：“人民是否享有权利,要看人民是否在选举时有的权利,也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行选举的权利,也要看人民有没有进行决策、管理、监督的权利.社会主义不仅需要完整的制度程序,而且需要完整的参与实践.”为此,在总结新中国人民实践的基础上,就明确提出了协商是与选举同等重要的中国社会主义形式.它们相互补充、相得益彰,共同构成中国特色社会主义政治的制度特点和独特优势.
进一步说,要在协商这一形式中真正落实人民当家作主的权利,就要从观念、制度、机制、措施等各个方面,不断增强协商的实效性,使协商成为真正的协商、有效的协商.也就是同志所强调的：“要通过各种途径、各种渠道、各种方式就改革发展稳定重大问题特别是事关人民群众切身利益的问题进行广泛协商,既尊重多数人的意愿,又照顾少数人的合理要求,广纳群言、广集民智,增进共识、增强合力.”由此可见,增强协商实效性的要求,深深植根于社会主义协商的本质、功能和作用之中,是人民当家作主真实性的具体体现,也是执政党的群众路线在新的历史条件下的不懈追求,其重要性是不言而喻的.
从实践来看,协商实效性问题的提出,有着强烈的现实必要性和针对性,是针对长期以来社会主义协商实践中的问题和不足而提出来的.以人民政协的提案工作为例,它是人民政协履行职能、发挥作用的重要方式,是《意见》加以明确的政协协商中的一种具体的协商方式.从人民政协的历史看,六十多年来,提案工作始终伴随着人民政协的发展而发展,始终是人民政协履行政治协商、监督、参政议政职能的重要形式,是人民政协“带有全局意义”的工作.
但从制度的定位、所提供的空间以及执政党和人民群众对政治协商的期待和衡量标杆来看,提案工作的实效性又尚有许多亟待改进的方面.从提案质量的角度分析,十一届全国政协五年提出提案28930件,经审查立案26699件.这些数量庞大的提案,虽则有许多经过深思熟虑、饱含真知灼见的意见和建议,但也不乏敷衍潦草的应景之作,甚至还有浮躁和脱离国情的极端主张.毋庸赘言,这些“应景之作”或“极端主张”不但不会发挥什么积极的协商实效,相反,经过网络的成倍放大,反而会使舆论对政治协商的实效性产生不满,并由此对一些协商主体的能力和水平提出质疑,大声疾呼要关注政协委员的“社会责任、议政素质和政治良心”,制止议政资源的浪费,并建议加强对委员参政议政情况的监督.从办理质量的角度分析,虽则政府部门为大量提案的办理付出极大的努力,办理工作也成效显著,但毋庸讳言,形式化的、应付性的答复并不罕见,又引起提案人对办理实效性的困惑和疑问.但从提案办理方来看,提案量大、重复率高也是事实.例如,国务院有的部门一年需要办复的提案就达千件,占用了大量行政资源,使办理部门疲于应付,也使得许多真正具有真知灼见的提案淹没在众多一般性的提案之中,没有得到相应的重视.
形成上述现象的原因是多方面的,问题涉及的方面很多,互相之间的关系也颇为复杂.但是,对于协商实效性的理论认识偏而不全、浅而不深,导致在机制和程序上的设计针对性不强,具体的工作运行中效率不高,也是一个重要的原因.由此可见,深入研究协商实效性,加强理论认知,理清思路,抓住关键,从实际出发,切实提高提案工作的实效性,有其不可忽视的现实针对性和重要性.
二、从协商目的和过程分析协商实效性
所谓实效性,简单地说,即是一项事物（动作行为、机械装置、体制机制等）实际发挥功能所达到的程度.不同的事物,其实效性的具体内涵和衡量标准也不相同,主要要由该事物的性质或设计的目的及其内在结构来决定.协商的实效性,也就是协商体制机制在政治生活中实际发挥的功能、作用所达到的程度.因此,其实效性的内涵要通过分析协商目的、协商结构、协商过程来明确.
众所周知,协商的目的,是在一个利益、文化多元的社会中,通过制度化的协商对话形成共识,达至决策的科学化、化.从协商结构来看,一个具体的协商过程,包括议题设置、协商发起、对话展开、协商结论、进入决策等环节.由于协商目的和过程具有多层次、多环节特点,因此,其实效性与其他事物的实效性在性质上有所不同.例如,发动机的实效性仅仅体现在机器发动之后功率的输出上,具有终端性、一次性的特点.而协商实效性,从协商目的的角度来看,其共识的达成渗透在每一个协商环节之中,每一个环节都体现着某种程度的实效性的实现,一旦经过协商,在协商议题上达成了共识,协商也就产生了某种程度、某个层次的实效,而并非一无所有.从协商过程的环节的角度来看,每一个环节,都对形成共识、进入决策发生作用,都是协商共识进入决策的一个阶段,因此,也都在某种程度上实现了实效性.也就是说,理解“协商实效性”概念,包括从目的到过程以及过程的各个环节,都要全面地加以分析和观察,深刻认识协商实效性来源于协商过程的各个环节之中.这样的分析,可以破除对于协商实效性的简单化、狭隘化、终端化的理解,如果仅仅强调一个提案提出的意见建议是否即时采纳,就由此判定它“有没有用”,或者由于一个提案没有即时进入决策,就轻易宣布它为“没有实效”,就会看不到其中的丰富内涵和多个维度.
协商就其内容来说,可以分为立法协商、行政协商、公共政策协商等多个领域；就其方式来说,可以分为直接协商、代表间接协商等多种方式.但是,不管是何种内容、何种方式的协商,如上所述,它都可以抽象为一个包含许多环节的一般协商过程.为使表达简要,便于从理论上说明问题,可以把这个一般的过程归纳或概括为三个基本环节,即议题的确定、对话的展开和共识的形成.当然,最后环节是进入决策,但严格来说,一旦形成共识进入决策之际,一次特定的协商就已经完成.如果再就决策的执行情况等进行协商,那是第二轮协商的开始.
议题的确定,是协商过程的第一个基本环节.有效的协商需要有明确的议题.一个协商活动的发起,首先需要明确的就是协商什么.只有明确了协商的议题,协商活动才得以顺利地组织起来,如在多大范围、邀请谁来协商等,也就得以明确.当然,协商议题确定之后也不是一成不变的,随着协商的展开和深入,协商各方对原确定的议题会产生新的认识,或者理解更深入,或者内容更具体,或者范围更扩大,这时就会出现原定协商议题需要重新加以明确和调整的情况,这也是协商过程中十分正常的现象.议题的提出和确定,不但为此后协商过程的展开打开了大门、开启了通道,其议题提出和确定的本身,就是包括提案人、决策或行政部门各方的协商参与者共同协商的结果,表明某一议题引起了各方的关注.
对话的展开,是协商过程的第二个基本环节.协商就是对话.在协商各方互相尊重、地位平等的前提下,围绕协商议题所进行的无拘无束的、充分的对话,是形成共识的基本前提.因此,在程序的设置上,就要考虑如何设置才能让协商的参与者“知无不言、言无不尽”,可以充分表达自己的意见.更重要的是,还要充分说明自己的意见所根据的理由.为此,协商参与者特别是体制的协商者,一定要遵照俞正声同志在政协十二届一次会议闭幕会上的讲话中所强调的：“要遵守章程、认真履责,坚持真理、勇于直言,拒绝冷漠和懈怠;要善于学习、勤于思考,深入实际、实事求是,力求客观公正,拒绝浮躁和脱离国情的极端主张.”只有这样,才能使对话始终保持理性、有序,保证对话的过程顺利进行.需要特别指出的是,一个议题进入了对话环节,为协商参与者各方所讨论乃至争辩,即使在对话中对于议题的讨论和争辩并没有取得共识,这个议题也获得了不同寻常的含义,表明它已经不是某个个人的自说自话,而是获得了某种公共性,成为一个公共性的议题.一个公共性议题的产生本身就是协商的一种效果,并为继续协商直至达成共识预留和开辟了空间.
共识的形成,是协商过程的第三个基本环节.作为协商特质的对话,不是泛泛而谈,不是演讲比赛,更不是闲聊和“唠磕”,协商的目的是就国家和地方经济社会发展的重大问题,或者与人民群众切身利益紧密相关的实际问题形成决策上的共识.为此,围绕这一环节的程序设置,即如何有利于共识的具体化、共识如何表达,以及共识之进入决策,就显得格外重要.一般来说,协商所达成的共识,应有正式的文本加以明确,而且应该按照议题的性质,在一定的范围内予以公布.这既是一轮协商完美收官的标志,也为协商参与者和社会公众监督共识进入决策的情况提供了依据.需要强调的是,“共识”概念的内涵极为丰富多层,需要加以深入的理解和辨析.在最简明的层次上,“共识”是指对如何行动达成一致的意见,但这样的理解还较为浅层.正如澳大利亚政治学者德雷泽克所言：“达成共识是指不仅对行为过程达成统一的意见,而且对行为的原因也达成统一的意见.”进而分析,协商参与者各方就某一议题达成了一致的意见毫无疑问是“共识”,如果各方没有达成一致的意见,或在某些方面达成了一致的意见而另一些方面没有达成一致的意见,但他们同时都确认这一状况,这也是一种“共识”.由此可见,即使对某一议题的各个方面都没有形成一致意见,但只要各方都确认有进一步继续协商的必要,这也是值得追求的一种“共识”,因为这为开启下一轮协商奠定了某种基础.因此,在协商活动中,绝对不能轻率地认定“无共识”或“协商失败”,并以此作为协商的结果.从人类社会的整个发展过程来看,人们的合作和竞争就是永不休止的协商的过程,通过永不休止的协商不断调节人们的合作与竞争,是人类社会得以存续和发展的根本.轻率地断定“无共识”或“协商失败”,其实是从根本上撤销和摧毁了人类社会赖以存在的理性合作和竞争的基础,由此引起的对人类社会的破坏和发展过程的中断,是非常严重的.人类社会历史发展进程中,这样的教训极其深刻.
三、协商实效性的三个维度
从上述对协商过程三个基本环节及其各自的相对独立的作用或效果的分析来看,协商实效性可以从三个维度加以阐述和理解：
第一个维度是“形成共识”.其含义是一项提案或一次协商,协商者提出的意见建议经过协商,当下即得到决策或行政部门的采纳、进入决策,并在政府工作中得到实现,其反映的问题也得到解决.例如,在政协的提案办理中,一项提案得到高层领导的批示,要求政府部门对该提案提出的意见和建议进行研究或采纳,或政府部门在提案办理中直接加以采纳.这种情形的出现,经常是以提案提出的问题为政府部门已经研究或正准备解决为前提的.这是协商实效性最明显的体现,协商各方最高兴、也最容易为媒体所重视而着重加以宣传.合作和政治协商制度的研究者,也往往以这方面的实例来说明其优越性.
这样的宣传和研究本身并没有什么不妥,但如果长期把视线仅仅集中在协商实效性这一个维度上,而忽视其他实效性维度,就会导致对协商实效性的简单狭隘的理解,从而产生不少误区.如果仅以是否当下“进入决策”来衡量,那么,以全国政协来说,每年“”期间的提案就有五六千件,而立即“进入决策”的提案所占比例事实上是很低的,是否就因此可以说政协的协商实效性就差呢？回答是否定的.更加重要的是,在协商机制创新的过程中,如果仅以“进入决策”这一维度为目标,就有可能把一些行政手段引入提案的办理,如使用“行政督办”的手段来落实某些提案,而其意见和建议又不尽符合实际,这就容易引起办理部门的极大困惑,实践效果也不佳,甚至产生负面的影响,这在实际工作中并非没有发生过.
此外,认为当下“进入决策”是协商实效性的唯一体现,也导致提案人对此问题的片面追求,仅仅寻找一些政府部门已经在着手解决的具体事项作为提案内容,而放弃对于宏观性、前瞻性、深层次问题的研究和思考.因此,必须从更广范围和更深层次、从更多维度来理解协商实效性的问题.
第二个维度是“引起关注”.其含义是在一个协商过程中,协商者提出的意见和建议,由于种种现实原因和限制条件并没有立即得到采纳,但是,它却得到决策者和社会舆论的积极回应,认为这确是一个十分重要的、必须解决的问题.引起关注的另一种情形是,意见和建议虽然没有得到赞同,但其提出的问题却引起了决策者的高度关注和警惕,从而采取措施加以防范,避免了问题的出现.这方面最显著的例子是,20世纪80年代一批全国政协委员关于三峡工程“不建或缓建”的提案,虽然意见并没有为决策部门所采纳,但提案提出的泥沙问题、生态问题、资金投入问题等,却引起社会各界和舆论的广泛热议,得到决策部门的高度关注和重视,对原有建设方案作了重新研究和论证,使方案得到极大的改进和完善.
第三个维度是“形成议题”.这是指协商者提出的问题,虽则在当下人们心目中并非显得突出和急迫,也没有引起广泛关注,但由于问题的提出,引起一定范围内的讨论和思考,并随着时间的推移,这一讨论思考成为舆论的一个热点议题,吸引了许多人的注意.就问题通过协商的渠道提出并形成议题而言,这同样是协商实效性的体现.这方面显著的例子是,1985年全国政协委员、历史地理学家侯仁之等专家提出了“我国应尽早参加联合国教育、科学及文化组织的《世界文化和自然遗产保护公约》,并准备参加‘世界遗产委员会’以利于我国重大文化和自然遗产的保存和保护,加强我国在国际文化合作事业中的地位案”.但当时多数人并没有认识到“申遗”的经济价值,更没有认识到它的文化价值,以至于20世纪90年代中期他们把联合国的专家请来,与国内几个文化遗产项目所在地的市长见面时,竟遭到“婉谢”.但由于这个提案的提出和报道,逐渐形成了一个在相当广泛的范围内谈论的议题,至今“申遗”已经成为一种“热”.从“冷”到“热”,恰好说明了该提案“形成议题”的作用.
协商实效性的三个维度,从过程与目的来考察,其实就是协商与决策的几种关系.一项协商意见或一次协商在其中一个维度上所产生的作用和发生的影响,都体现了协商的实效性,其间并无优劣高低之分.比如,形成议题或引起关注的协商意见,就并不比当即进入决策的意见“差”,更非“无用”.而且,由于前者往往是在更深、更不易察觉的层面提出问题,反而更具前瞻性、宏观性、深刻性,因而倒是更具价值的意见.
四、协商实效性与机制、程序创新
对协商实效性三个维度的阐述,无论是在理论上还是在实践中,都具有相当重要的意义.
从理论认知上说,协商实效性三个维度的阐述,能够启发我们以更广阔的视野、更完整的过程来认识我国基本政治制度的优越性.我国合作和政治协商制度的重要功能之一就是协商,协商实效性关乎对这一制度的优越性的认知和评价.从三个维度认识协商实效性,大大扩展了我们的视野,使得我们能从更多维度来考察和评价协商的效果,而不仅仅是从单一的维度来考察,从而使我们对我国基本政治制度优越性的认知更全面、更具体.而对于特定的协商参与者如政协委员来说,也有利于他们摒除急功近利的心理,按照俞正声同志在2013年全国政协大会闭幕会上的要求,戒除浮躁、弘扬理性,沉下心来深人思考和研究前瞻性、宏观性问题,不断提升意见、建议的质量和协商的水平.
从实践层面而言,通过对协商实效性的机制和程序基础的分析,可以使得机制和程序的完善创新对于增强协商实效性的重要意义更为明确,并在这方面投入更多、更大的关注.同时,对于协商实效性三个维度的理解,也为通过机制和程序的完善创新而增强协商实效性打开了思路.三个维度的视野,使我们从协商过程的各个环节来看待协商实效性问题,进而明确协商过程每一个环节的创新和改进,都有助于协商实效性的增强,具体来说就是提出议题、展开对话、形成共识三个阶段的诸多环节.因此,要力求把增强协商实效性体现在每一项制度程序的设计之中,而不是孤立地看待某一个环节.以政协提案工作为例,20世纪80年代,对于增强提案工作协商实效性的注意力,多置于承办这一方,在实践中逐渐发现,实效性的提升决非解决承办一方的机制完善所能单独奏效,由此创新设计了提高提案质量、办理质量和服务质量方面的机制和程序,制定了提案的立案标准、提案交办的登记和答复等程序.从协商实效性三个维度的视野来看,增强协商实效性的要求必须贯穿于提案工作机制程序的各个环节,通过完善和创新提案的选题、提案的形成、提案的交办、提案的协商办理等各个环节的机制和程序,才能把提案工作实效性提高到一个新的更高的水平.
与此同时,在关注制度机制创新对于增强协商实效性的作用时,既要深入把握和准确描述我国既有的协商的宏观制度,又要深入到制度的具体运作和微观程序层面,细心分析制度运作的每一个环节,考察这些环节本身的效果,以及它们在实现总体实效性方面的作用.凭借这样的研究,往往能够发现一些具体的看似微观的程序关节点,显著推进了协商实效性的实现.这些微观的程序关节点,正是制度和机制创新易于入手、易于见效的地方,应是重要着眼点.那些看似不起眼的程序的改进和创新,对于增强协商实效性往往具有四两拨千斤的意义和作用.例如,2016年的全国政协会议,在小组讨论会程序里增加了一个由小组提出议题、围绕这一议题进行讨论的安排.这一以前所没有的看似细小的程序上的改进,使小组讨论会的议题更明确、讨论更集中,从而对增强协商实效性产生了积极的作用.又如,2014年5月和6月由政治局常委、全国政协主席俞正声主持的统战部召开的两次党外人士专题调研座谈会,在程序上,把八个党派和全国工商联、无党派代表人士分为两组分别举行座谈会.对此,决不能仅仅把它看作是为方便开会而做的随意安排.这样做的好处,在于参与协商的各方,有了更充分的时间集中围绕几个问题进行交流互动,有利于对话频率的增加和协商的深化.制度分析理论告诉我们,有时候一个关键程序的设计,会大大加强制度运作的有效性.由此可见,两次专题调研座谈会所做的这一安排,无疑具有程序上的关键性.
增强协商实效性是一个系统工程,在加强党对协商的领导的前提下,深入理解和把握协商实效性的内涵和要求,明确工作思路是基础,完善和创新协商的机制和程序是关键,而不断提高协商参与者的协商能力,也具有不可忽视的重要意义.这后一个课题,笔者将有专文探讨.■
（本文原载《社会主义学院学报》2016年第4期,原标题为“协商实效性研究”/责编 刘玉霞）
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