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美国和日本两国水利工程建设投入政策与其借鉴
袁前胜
（西昌学院西昌615013）
摘 要：水利工程建设是一国基本的基础设施建设,关系到水资源开发利用及农业生产发展的效率.本文基于美国、日本两国在水利工程建设投入中的具体实践及相关政策,分析了两国水利工程建设投入政策的相关经验,并提出了对中国的具体借鉴.
关键词：水利工程建设；投入；政策；借鉴
DOI：1013856/jcn111097/s201601020
随着农业现代化的推进,中国水利建设压力在不断增大,然而水利工程建设资金难以供需平衡,支持政策模糊不清,这些均制约了中国水利建设的发展,也在一定程度上影响了农业现代化的进程.美国、日本两国在水利工程建设投入政策上走上了确定化、法制化的轨道,积累了较为丰富的经验,可以为中国所借鉴.
1美国和日本两国水利工程建设投入情况
11美国
111管理机构
美国是一个水资源比较丰富的国家,淡水拥有量近25万亿m3,人均占有量近1万m3.联邦政府中具有水资源管理职能的机构主要有国防部的陆军工程处、密西西比河委员会、内政部的水资源局、内政部国家公园处、农业部的自然资源保护局等,各州、县也设有相应的水资源管理部门.
112法律法规
美国政府一直注重依法对水资源及水利建设进行管理,制定了大量的法律法案,涉及水资源管理及水利建设的法律法案有1902年的《水利垦殖法》、1920年的《联邦水能法》、1928年的《防洪防汛法》、1935年的《水土保持法》、1965年的《水资源规划法案》、1970年的《水污染控制管理法案》等［1］,这些法律法案均有修正案,在美国的水资源管理及水利建设中发挥了重要的作用.从整体上看,美国的水资源管理是以州为主,州政府主要是在法律法规的执行上给予指导,重点是发挥市场机制在水资源中的配置作用.此外,各州依据联邦法律法案的精神,陆续制定了一系列包括水资源保护、水利工程建设、地下水开采等方面法规.比如1972年佛罗里达州出台的《水利管理法案》,此法案明确规定该州境内的水体是全州人民财产,水体管理由州政府统一实施,在全州划分5个水管区域,负责区域内的水体保护、开发、利用与建设；州内的任何企业与个人采水、排水及灌溉用水,必须经过水管区的批准,并接受水管区的监督.其他各州也出台了一些类似的法规,均明确水资源保护、开发利用的程序、责任、权利义务,任何水利工程建设均要依法进行.
在水利工程建设的投入上,美国在多部法律中有细致的规定.1933年,美国国会通过了《田纳西河流域管理法案》,依据该法案成立了田纳西河流管理局（TennesseeValleyAuthority,TVA）,来负责协调田纳西河地区的水患与贫困问题.与水利建设投入最为密切的法律是1986年通过的《水资源开发法》,该法明确规定了水利工程建设资金投入的分摊比例,涉及防洪防灾工程的地方政府投入25%,联邦政府投入75%；水力发电工程,地方政府投入75%,水电企业投入25%；城镇居民供水工程,地方政府投入80%,联邦政府投入20%；农业用水工程,地方政府投入35%,联邦政府投入65%；涉及农业水利旅游开发的,联邦及地方各占50%；改善鱼类及野生动物环境的水利工程,地方政府投入25%,联邦政府投入75%.此外,对恢复湖泊和控制河岸冲蚀计划中的项目,地方应分摊投资的25%［2］.在执行中,除了依法实施外,对不同地区仍有灵活性.
113资金来源渠道
美国在水利工程建设上,其投融资的渠道主要有以下方面：①各级政府的拨款、拨款的多寡根据水利设施兴修的地点及水利设施的用途来确定.②联邦政府提供优惠贷款,包括各种中长期的低息或无息贷款,这种支持方式主要是用于农场主自行修建的供水、小水电等水利工程,贷款在建设期内的利息由联邦财政补贴,贷款还清后,水利工程的所有权应该归属于当地的农村社区.③水利建设单位经政府授权向社会发行各种免税公债,在资本市场上进入融资,债券的利息一般高于银行,还款期限也比较长,通常为20~30年,这主要适用于大型的水电开发等水利设施.④联邦政府建立的特别水利基金,主要是用于扶贫项目的水利工程建设.⑤从居民所缴纳的地价税中抽取部分资金,用于水利工程建设,这主要适用于社区小型水利工程.⑥水利开发机构或建设单位发行股票或其他的证券向社会融资,与④的融资用途是一样的.由此可见,美国水利工程建设的资金投入政策是多样化的,投入的途径也是多元的,将资金投入与水利工程的用途相挂钩.
114水利投入结构
美国水利投入结构包括用于防洪防汛、水电工程、水土保持、污染治理与环境保护等多方面,在不同的时期水利基础设施的用途不一,资金投入比例也不相同.比如在20世纪20年代以前,水利工程主要用于防洪防汛,政府一直在投入上居于主导地位；20~60年代,灌溉与发电是水利工程的主要用途,灌溉一般由政府投入较大,发电项目一般是由建设单位自行融资；到了60年代之后,各种类型的开发投资较为均衡；70年代至今,开发格局发生了重大变化,基本是水土保持与生态保护的水利工程占主导,政府在开发投资中占主导地位［3］.由此可见,美国在水利工程上的投入比例与水利工程用途、国家水利发展战略是一致的.
115水利工程建设与维护政策
美国的水利工程建设与维护政策可以归结为3个方面：①事权的划分.水利工程建设需要庞大的资金投入,各级政府投资在法律的约束下,按照事权的大小来划定,具体而言,联邦政府通常是负责涉及跨州的大型江河及大型公益性水利工程建设与治理,各州及地方政府负责境内的中小河流水利工程建设与治理.②各种优惠政策的供给.美国政府一直视水利与电力、交通、通信等为国家的基础设施,非常注重各类基础设施之间的协同发展.从20世纪30年代起,美国就一直重视水利工程建设与开发,在不同的时期根据国民经济发展的需要,选择不同的水利开发重点.根据不同的水利工程用途,分别实施不同的优惠政策,比如对纯公益性的水土保护与生态保护,政府全额提供财政支持,对于其他的水利项目,除了必要的财政支持外,还会提供信贷补贴、财政补助、税收减免或优惠等多种政策.③注重水利工程管理与维护政策的供给.管理与维护对于水利工程来说非常重要,美国注重水利工程运营收益,用运营收益来补贴成本,以保持水利项目的可持续利用,在管理与维护期间,财政支持、信贷补贴、税收减免等优惠政策同样有效.
12日本
121管理机构
一直以来,日本的水利工程主要有修建水库、防洪、灌溉等用途.近年来,日本水力发电、工业供水、水库旅游等项目发展较快.日本水利工程建设由5个部门（省）分管,各个部门的职责非常明确,建设省主管防洪防汛工程,农林水产省主管农业用水工程,厚生劳动省主管生活用水工程,经济产业省主管工业用水及水力发电工程,国土交通省主管海岸工程治理.水利工程用途的不同管理机构不同,政府的投入力度也有所差异,比如农业用水主要是由农林水产省负责实施,政府与地方政府负责80%的建设经费；而工业用水是由经济产业省负责,其水利工程建设经费政府只提供10%,其他费用则由用水企业自行解决［4］.
122法律法规
日本的水资源开发与利用历史较为悠久.1896年,明治维新后,明治政府就模仿欧美国家水利开发经验,颁布了《河川法》,该法从颁布至今,修改了近20余次,到今天依然是日本水利工程建设的基本法律.
123水利投入主体
依据《河川法》的规定,日本水利工程建设依据用途的不同,在资金投入上实行分摊政策.总体而言,投入的主体主要有政府、地方政府、农民及农协、工程开发者.政府及地方政府对公益性、农业用水工程进行大量投入,非公益性水利、非农水利建设则推向市场,主要由开发单位自行解决,政府视工程的大小,提供一定的财政补贴或低息贷款.日本政府每年对水利工程建设的投入额度一直在各类公益性投资中占据首位.
124资金来源渠道
日本水利工程建设资金投入主体是多元化的,其资金来源渠道也是多元化的.日本在水利工程建设上实施多元化的融资政策,资金来源依据投入主体的不同,主要有：①各级政府的财政拨款,这是水利工程建设资金的主要来源.②金融机构的贷款,对于大型水利项目的开发方,可以向政策性银行申请低息贷款,对于农民兴建水利工程自行承担的那部分,如果申请银行贷款有困难,可以由政府先行垫付,但农民需要偿还本息.③对于经济效益较好的大型水电工程开发项目,开发企业可以依据法律在资本市场发行债券来融资.④自筹或接受公益基金的捐赠.
125水利投入结构
日本水利工程建设的资金投入主要用于农业用水、生活用水、工业用水、水资源开发、水资源利用、水源及水质安全、地下水利用、水源区保护等8个方面.根据水利工程设施的用途不同,资金分配比例不同,资金的主管部门也不相同.比如保障生活用水建设的水利工程资金拨付权在厚生劳动省,保障农业用水建设的工程资金拨付权在农林水产省.总体上看,这些部门有相当大一部分预算投入到水利工程建设上来.2013年,农林水产省的水利资金投入约为3956亿日元（100日元约合500元人民币,2015）,占到其总预算的3%［5］.
126水利工程建设政策
从投入政策上看,总体可以分为3个方面：①事权的划分.除了横向权力划分之外,与地方也实施权力的纵向划分,依据《河川法》,与地方在水利工程建设上也有明确的分工.《河川法》中按照大小及治理难度,将河流分为一级河川、二级河川、准用河川3个等级,一级河川的治理及水利工程建设通常由政府直接负责,二级河川一般是由都道府县来负责及管理,其余的是准用河川,通常是由市町村级地方政府或农协来负责治理、建设与管理.②优惠政策的实施.凡是经过法定审批程序实施的水利工程建设,按照规模大小及用途差异,政府会提供一定的财政补贴.通常来说,工程越大补贴越多,工程的公益性、农用性越强补贴就越多.③管护的投入政策.在水利工程建设上,其资金投入实施的是分摊政策,在水利工程的管理与维护上,同样实施的是分摊政策,通常是地方政府与政府各自负担50%.如果是水力发电工程的维护,则是由开发企业自行承担.此外,水利工程在运行中的收益可以折抵维护费用.
2美国和日本两国水利工程建设投入政策的经验
21以法律保障水利投融资政策的实施
法律规范是保障政策实施及政策实施效果持续的制度基础,水利工程由于涉及面比较广,在具体的建设与管理中仅仅依靠政策是难以执行的,且不具有强制约束力,尤其是涉及水资源的开发利用方面,部门与地区之间的利益冲突是客观存在的.部门与地区之间为了各自的利益可能会产生政策博弈,比如有的地方可能会出现“搭便车”现象,这样不利于其融资的效率,也不利于水利工程建设与管理.因此,美日两国将水利工程建设事项法定化,制定了很多法律规范来约束开发利用的投入方式,法律的确定性与规范性保障了水利投入的资金与政策能够落到实处.
22明确投资、收益主体各自的权利义务
美国联邦政府以立法的形式,明确了其在水利工程建设中的职权、资金投入比例,在具体的建设与维护上也明确了联邦、州及地方政府各自的事权,确定了各级政府在投资中的分摊比例.对于水利工程的性质不同,也以法律的形式明确了开发主体、投资者及受益者之间的权利与义务关系,充分保证了水利工程建设与运营.日本同样也以法律的形式,明确了水利工程建设与水资源用途相挂钩,水资源用途不一样,水利工程开发过程中财政补助的比例不同,各开发主体的权利与义务不一样.
23建立财政资金的投入和补偿机制
水利工程建设是涉及面广、工程量大、投资周期长,且风险大而收益比较慢的公共项目,单靠个体或单位的资金是无法进行的,因此,需要政府进行财政投入.美日两国政府一直是水利资金投入的主渠道,但是其财政投入的形式灵活多样,财政资金无偿投入与有偿使用相结合.财政资金投入与水利基础设施的性质、用途相联系,对纯公益性水利项目,财政以无偿方式投入,对准公益性水利项目给予必要的财政支持.
24多种融资方式相结合
在美日两国,尽管政府是水利工程建设的投资主体,但有时单靠政府的力量是不够的,其资金投入方式是多元的.依据水利工程的大小及重要程度,除了政府财政支持以外,在建设过程中还通过金融机构提供优惠贷款、开发主体向资本市场发行金融债券、相关的公益基金或社会团体提供资金捐赠、向受益主体进行征税等多种方式、多种渠道来进行融资.融资方式与资金来源的多样化,既分担了水利工程建设的风险,也能够提高资金的利用效率.
25明确界定各级财政投入范围
财政投入是水利工程建设的融资主体,在不同的政体下,需要分摊财政与地方财政的投入比例.美国是联邦制国家,联邦财政只对跨州的大型河流治理的水利工程承担财政投入责任,其他的水利工程是各州自行实施.而日本是单一制国家,与地方的关系较为紧密,财政的投入是主体,地方财政投入是辅助.两国还依据水利工程建设的进度,由政府负担有关生态、防洪等公益建设投资及管理费用.同时,为了减轻各级政府的财政负担,通常会从水力发电等大型经营性工程中征税来补偿供水工程或农业用水工程.
26建立明晰的产权制度和法人责任制
美日两国严格区分公益性与经营性水利工程的性质.如果是属于公益性的水利工程,政府或法律通常以授权的方式将管理及经营权交给水利管理部门,其最终的产权是属于国家,政府对运营成本进行财政补贴.如果是属于经营性的水利工程,法律会以明确的形式界定其产权,并要求形成产权清晰的法人治理制度,形成法人财产权水利管理实体.
3美国和日本两国水利工程建设投入政策对中国的借鉴
31合理划分水利投入事权
首先,要明确各类投资主体在水利工程建设投资中的法律定位.中国当前的《水利法》《水利法实施细则》《水利产业政策》等法律法规明确了水利工程的性质,基本上将其分为公益性及经营性工程两大类,对于性质不同的水利工程,投资主体的职责不同且承担的权利与义务也不一样,必须依据法律法规的要求来进行投融资管理.其次,明确政府和地方政府的分工机制.中国地域辽阔,水资源丰富,在水利工程建设上必须要注重政府与地方政府的分工合作.这方面可以借鉴美国的经验,对于涉及公益性强或是跨省份的大型水利工程,政府要承担更多的责任,其他的水利工程项目,地方政府要承担更多的责任.但是考虑到当前地方政府的财政状况,尤其是对于中西部地区,政府要加大水利建设资金财政补贴的力度.
32明确投资主体
水利建设项目公益性显著,投资规模大,资金回笼时间长,在建设与运营的过程中,还容易受到其他因素的影响,因而投资风险比较高,一般的民间资本是不愿意涉足的.世界银行2013年发布的《全球水利建设投融资报告》中显示,在水利项目建设融资中,各国国内公共部门的投资占到了70%［6］.由此说明,不论是在发达国家还是在发展中国家,政府总是水利工程建设的投资主体.与世界平均水平相比,中国的水利工程建设投资中,政府通常只占到50%的比重.显然,这对于一个农业大国来说,政府的投资显然是比较少的.因此,对于防洪抗旱、环境保护等纯公益性水利工程建设项目,和地方政府应该积极提供支持,给予拨款投资；对于灌溉、航运、水力发电等能够产生经济收益的项目,政府应该通过共享收益来吸引企业的投资,使相关企业与政府共担成本,从而缓解政府财政压力；支持符合条件的水利企业上市和发行债券,积极开展水利项目收益权质押贷款等多种形式融资；建立水源区利益补偿机制,长江、黄河等几大河流中下游受益地区,应该从政府财政收入中拨出一部分,支持上游水源区水源保护项目建设.
33合理布局投入结构
中国的水利资金应重点投入防洪、灌溉、生活和卫生用水、环境保护和水污染治理等方面.其中公益性强的水利事业和关系民生的水利设施更是重中之重.对于准公益性水利事业,政府也应给予资金和政策支持,适当缩小投入比例,同时可引入市场运行和补偿机制.经营性水利事业则以市场投入为主.
34完善投入资金来源渠道
借鉴国外经验,并结合中国的实际情况,中国水利融资应建立如下几个资金来源渠道：政府财政资金、民间资金、资本市场以及外资.在明确了水利资金来源渠道后,还应确定具体的水利融资模式.应根据ABS、BOT、TOT、融资租赁、证券融资等模式的适用条件及水利建设项目的不同性质择优选择.
35完善投入优惠政策
为了保持中国水利工程建设资金的可持续增长,中国应进一步建立和完善水利投入优惠政策：①建立水利投入补偿机制.为了保证水利建设能够满足国民经济和人民生活的需要,还应该为公益性水利工程的运行和资产耗费建立良好的补偿机制.②建立水利投入资金引导机制.加快中国水利工程建设的发展,还应采用财政贴息的办法,引导更多的社会资金投入水利工程建设,逐步加大水利工程建设的信贷规模.③水利基础设施的管护意义重大,中国可借鉴国外经验,对于公益性水利基础设施,采用受益方和政府按比例分摊的方式；对于准公益性基础设施,可以采用受益方、经营部门和政府按比例分摊的方式.这样,不仅能够体现水利基础设施的公益特性,又能够使受益方出于节约成本的考虑爱护基础设施,从而减轻管护和再投资成本.
参考文献
［1］DunnAD,ErinDInvestmentinwaterandwastewaterinfrastructure：anenvironmentaljusticechallenge,agovernancesolution［J］NaturalResources&Environment,2010（6）：178200
［2］AndersonRFTrendsinlocalgovernmentexpendituresonpublicwaterandwastewaterservicesandinfrastructure：past,presentandfuture［C］TheUSConferenceofMayorsMayorsWaterCouncil,WashingtonDC,2010
［3］冯静生水利建设投融资：国际经验与借鉴［J］贵州农村金融,2011（7）：69
［4］王广深美日水利建设投融资制度比较研究［J］经济问题探索,2012（6）：174178
［5］张晓慧,黄彬彬借鉴国际经验构建中国农民参与农村水利建设管理机制［J］世界农业,2014（1）：4750
［6］SutherlandD,AraujoS,EgertB,etalInfrastructureinvestment：linkstogrowthandtherole
ofpublicpolicies［R］OECDEconomicsDepartmentWorkingPaper,2013（86）：170179
基金项目：中国水产科学研究院“中国南海渔业资源开发利用战略研究”（编号：2013C002）,“中国渔业产业链与水产品质量安全监管机制研究”（编号：2014C001）,农业部财政项目“国际渔业行政管理体制比较研究（2015年）”等项目的联合资助.
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