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山东省农业水价综合改革试点项目实践和经验
王薇1,2,孙力1,2,吕宁江1,黄乾1,2
（1山东省水利科学研究院,济南250013；2山东省水资源与水环境重点实验室,济南250013）
摘 要：深化农业水价改革,建立科学合理的水价制度,构建农田水利良性运行保障机制,是目前农田水利发展最关注的重要课题.山东省2014年农业水价改革在禹城市、安丘市、博兴县、沂源县、莒南县5个县（市）展开.文章介绍了不同试点县农业水价基本情况,分析了农业水价综合改革具体内容,总结了在改革中积累的典型做法,为制定针对山东省不同区域的可复制易推广的农业水价综合机制体制创新模式,推动全面推进农业水价综合改革积累经验、奠定基础；为全国农业水价综合改革提供政策参考.
关键词：农业水价；综合改革；实践；经验
中图分类号：S275文献标志码：B论文编号：cjas15100003
基金项目：水利部公益性行业科研专项项目“滨海地区高效农业节水技术与示范”(201201115).
第一作者简介：王薇,女,1980年出生,山东济宁人,工程师,博士,主要从事农业水土资源利用、农业节水方面的研究.通信地址：250013山东省济南市历下区历山路125号山东省水利科学研究院,E-mail：wang1980wei@163.com.
收稿日期：2015-10-07,修回日期：2015-12-14.
0引言
深化农业水价改革,建立科学合理的水价制度,构建农田水利良性运行保障机制,是农田水利发展目前最关注的重要课题之一[1-8].加快推进农业水价综合改革,创新农田水利管理体制机制,建立科学合理的农业水价形成机制,大力提高农业用水效率,对于缓解山东省日益突出的水资源供需矛盾具有十分重要的意义[9-14].
山东是中国人口大省、农业大省和经济大省,在保障粮食安全、维护社会稳定方面具有举足轻重的影响.近年来,随着山东省农村改革和水利改革进程的加快,山东省在农田水利工程建设与管理、农业生产集约化发展、最严格水资源管理制度的实行等方面取得了长足的进展,在农业水价、水权划分、小型农田水利设施产权与管理体制等方面进行了尝试,为山东省农业水价综合改革创造了有利条件.目前,有学者对山东省在农业水价制度[15-17]、终端水价[18]、阶梯水价[19-20]等方面进行了初步研究,关于农业水价的综合改革尚未开展.山东省水资源匮乏、地形复杂、社会经济发展不均衡、种植结构多样、农田灌溉水源条件差异大、节水工程不完善、计量设施不配套,农业水价综合改革面临诸多挑战和问题.综合考量全省地形、水源、种植结构等因素,山东省2014年农业水价改革在禹城市、安丘市、博兴县、沂源县、莒南县5个县展开,探索形成了适合不同水源、不同区域的可复制易推广的农业水价综合机制体制创新模式,明晰农业初始水权,明确水价形成机制,建立有效的精准补贴机制和节水奖励机制.
本研究对该创新模式进行深入分析,以期为山东省全面推进农业水价综合改革积累经验、奠定基础；为全国农业水价综合改革提供政策参考.
1农业水价基本情况
试点县按照地形分为山区、丘陵区、平原区；按照水源分为引黄灌区、井灌区、水库灌区、小水源灌区.项目区覆盖面积7600hm2,涉及119个行政村,总投资约5200万元.
安丘市2014年度农业水价综合改革试点项目区位于兴安街道西北部.项目区内共有受益村庄25个,农户4466户,受益人口1.58万人,灌溉面积1466.67hm2.
试点项目区结合已实施小型农田水利工程重点县建设,农业灌溉以牟山水库为主,灌溉模式为泵站提水管道输水灌溉.项目区内主要以种植大姜为主.
博兴县2014年度农业水价综合改革试点项目区分为两片,即引黄自流项目片区和引黄提水项目片区,灌溉面积分别为133.33hm2和1333.33hm2.项目区一年两作,即夏玉米和冬小麦,复种系数达95%.
莒南县2014年度农业水价综合改革试点项目区为陡山水库灌区西干渠的七支渠片和十支渠片.灌溉面积1333.33hm2.灌区内主要作物有小麦、玉米、水稻、花生和大棚蔬菜.
沂源县2014年度农业水价综合改革试点项目区涉及沂源县燕崖镇、西里镇、石桥镇、鲁村镇、大张庄镇和历山街道6个乡镇,灌溉面积1400hm2,以种植苹果、樱桃、蔬菜为主.
禹城市2014年度农业水价综合改革试点项目区位于辛寨镇北部及房寺镇南部徒骇河两岸,涉及35个村,灌溉面积1933.33hm2,包括引黄提水项目片区1260hm2、机井提水项目片区686.67hm2.项目区内主要以种植小麦、玉米为主.
2农业水价综合改革内容
2.1农业水权分配
2.1.1明确农业用水总量和定额5个试点县在实施方案中均明确了项目区农业用水总量和定额.禹城市项目区农业用水总量控制在858.48万m3,年灌溉定额控制在3600m3/hm2.博兴县项目区农业用水总量控制在500.8万m3,其中引黄自流项目片区用水总量控制在50.8万m3,农田灌溉综合定额为3600m3/hm2,引黄提水片区450万m3,定额为3375m3/hm2.安丘市项目区农业用水总量控制在361.01万m3,农田综合灌溉定额为2100m3/hm2.沂源县项目区农业用水总量控制在441.9万m3.莒南县项目区农业用水总量控制在460.29万m3,综合净灌溉定额3195m3/hm2.
2.1.2明晰农业水权各试点县已完成项目区水权分配,禹城市、沂源县水权分解到用水户,博兴县分解到农民用水协会分会,安丘市分解到行政村,莒南县分解到斗渠.禹城市、安丘市、沂源县项目区颁发了水权证,博兴县项目区颁发了取水许可证.
2.2水价形成机制
各试点县与物价部门紧密配合,以国家《水利工程供水管理办法》等制度为依据,计算成本,按补偿供水生产成本、费用和农民可承受的原则合理确定基础水价,在确保运行成本（国有工程水费+人工费+维修费+电费等）的基础上,逐步向全成本（运行成本+折旧等）市场运行目标迈进.禹城市项目区以粮食作物为主,种植作物单一,执行水价在运行成本基础上统一提高0.05元/m3.博兴县项目区以粮食作物为主,种植作物单一,执行水价在运行成本基础上提高0.01~0.05元/m3.安丘市项目区实行分类水价政策,粮食作物在运行成本基础上提价0.09元/m3,经济作物在运行成本基础上提价0.19元/m3.沂源县项目区以经济作物为主,种植作物单一,执行微利水价.莒南县项目区以粮食作物为主,种植作物单一,执行水价略高于运行成本水价（表1）.
2.3精准补贴和节水奖励机制
2.3.1精准补贴机制试点县将超定额累进加价、水费提价收入作为精准补贴资金来源,禹城市、莒南县资金来源还包括财政专项补助.禹城市、莒南县对不超用水定额农户和节约用水农户进行补贴,安丘市对不改变种植结构的种粮用水户进行补贴,沂源县对项目区农民用水协会和水利工程公司进行补贴,博兴县对用水协会所辖工程、设备的维修养护给予补贴.各试点均采取年终算总账的方式进行补贴.禹城市、沂源县出台相关政策,明确了补贴资金来源、补贴对象、补贴标准及补贴方案.
2.3.2节水奖励机制试点县将利用超定额累进加价水费收入、地下水提价收入、水权转让收入、企业社会捐赠等建立节水奖励基金,对积极采用高效节水技术的农户给予奖励.禹城市、沂源县出台相关政策,明确了节水奖励资金来源、奖励对象、奖励标准以及基金管理方式.
2.4用水合作组织建设
禹城市、安丘市、博兴县、莒南县等试点成立了农民用水协会,作为工程管护、用水管理、协商定价、水费计收的责任主体,建立和完善各项管理制度,运行规范,其中安丘市兴安街道供水协会被评为全国用水示范组织.沂源县成立农民用水协会、水利工程公司、土地流转专业化公司3类用水合作组织,协会负责辖区内灌溉工程的运行、管理和供水调度；水利工程公司对各镇的工程实行承包管理,承包人按照公司确定的管理标准进行用水管理和工程维护；土地流转项目由土地流转专业公司运营管理.
2.5工程产权制度改革
各试点县均明确了工程产权分配方案.禹城市泵站灌区泵站内工程产权属农民用水协会,主管网及以下田间工程产权属农民用水协会各分会；机井灌区工程产权全部归属农民用水协会各分会.沂源县项目区燕崖镇双泉村的工程产权归燕崖镇双泉村农民用水协会所有,西里镇、石桥镇的工程产权分别归水利工程有限公司所有,鲁村镇安信农庄大棚滴灌工程、历山街道苹果大世界果树微喷工程、大张庄镇金钟山公司果树微喷工程产权归专业公司所有.安丘市、博兴县、莒南县项目区工程产权归农民用水协会,由协会负责管理、维护和使用.
各试点县出台了水利工程产权制度改革相关文件,沂源县产权证已制作完成,待工程完成后正式发放.禹城市、安丘市、莒南县已完成项目区水利工程登记造册,待工程完成后再发放产权证书.博兴县作为全省农田水利产权和创新管护体制改革试点县,项目区工程产权改革与全县其他工程一并推进,一并完成.
3典型经验
农业水价综合改革试点项目实施后,在项目区基本实现了小型农田水利工程“产权明确化、管理信息化、计量精准化、水权明晰化和节奖制度化”的用水管理制度,取得一些典型经验.
3.1禹城市结合农村土地承包经营权确权登记颁水权证
精准核实用水户耕地,是实现水权分配和用水精确计量的前提.禹城市结合农村土地承包经营权确权登记颁证工作,在市政府的协调下,市水务局从农业水价综合改革领导小组成员单位国土资源局和测绘公司获得项目区土地详细资料及图纸,以此为基础,核定项目区总水权858.48万m3,用水户水权3600m3/hm2,逐户颁证,定额管理,定额内结余水量,农户可流转或结转下年使用.同时,将终端计量设施安装至斗口,通过物联网技术和自动监测系统确保精准计量,实现用水精细化管理.目前,项目区水权证已发放到户,共计3543套,极大提高了用水户对水商品化属性的认识,使其节约用水意识转化为自觉行动.
3.2沂源县强化产权制度改革,夯实水价改革主体责任
沂源县把农业水价综合改革作为农田水利改革的“综合载体”,将小型水利工程管理体制改革、基层水利服务体系建设、农业水权制度改革等在同一平台上推进,注册成立了供水协会、水利工程公司、土地流转公司.项目建设通过法人验收后,县水务局对工程产权进行登记、确认,颁发水利工程产权证书,并签订工程管护合同.水利工程公司,对工程实行承包管理模式,明晰工程所有权,落实使用权和经营权,承包人是村级水管员,根据管理工程范围和功能,公司与承包人签订合同.土地流转公司对工程实行公司专业化运作模式.每个公司选派3名懂技术、会操作、会管理的人员对辖区内的水利工程进行日常管理和维护,确保水利工程长久发挥效益.
3.3安丘市“以经补粮”,建立水价形成机制
项目区试点面积1466.67hm2,其中经济作物1173.33hm2,粮食作物293.33hm2,农田综合灌溉定额为2100m3/hm2.经测算,全成本水价为0.76元/m3,水费收入234.08万元.项目区水价综合改革执行分类水价,经济作物执行微利水价0.8元/m3,水费收入197.12万元；粮食作物执行水价低于全成本,为0.6元/m3,水费收入36.96万元,共计234.08万元.水费收入通过经济作物（盈利9.856万元）补贴粮食作物（低于全成本水费收入9.856万元）达到平衡,实现项目区全成本水价.
3.4安丘市建立水管员激励机制
安丘市项目区涉及的25个村,每个村设一名村水管员,负责该村行政区域内覆盖的工程设施管理、包括工程设施维护、水费征收、用水统计、水权分配到户、节水奖励政策落实等工作.这样就形成“水利局+水利站（协会）+村水管员”的管理模式,利于工作的开展.为实现“以水养水”总目标,从每方水费中提留0.15元管理费作为水管员的工资,充分调动了其管理的积极性,水管员在具体的管理工作中详细记录作物类型及种植面积、灌溉时间、亩次、用水量等信息,把水费精确细化到户,确保水费应收尽收,解决了单户种植带来的田块分散,结构复杂条件下超定额累进加价与奖补政策难操作的问题.
3.5莒南县积极探索测水量水技术在灌区的应用
用水量的精确计量是下一步精准补贴和节水奖励的基础.莒县项目区域面积约1333.33hm2,即有支渠、干斗、支斗等计量点110处.在制定测水量水方案时,与有关院校、专业公司的专家、学者们进行了多次座谈,决定在测水量水的测流型式、电源配置、信息传输、软件处理系统等方面采取多种形式,计量分别为超声波水量监测和新型量水设施,以造价低廉、简便快捷、易于管理保护、可被用水户认可等为目标,探索适应当地实际情况的测水量水型式.
3.6博兴县以取水许可形式分配农业水权
考虑到水权证缺乏明确的法律法规依据,博兴县水利局依据现行水法、取水许可和水资源费征收管理条例等规定,建立完善的农业水权分配体系.为项目区农民用水协会各分会颁发了取水许可证（临）,期限1年.使得水权分配更具严肃性、可操作性.
4结论
本研究对山东省5个试点县水价改革进行探索,结论如下.
（1）山东省5个试点县水价改革按照要求配套了供水计量设施,基本实现了终端计量,在项目区初步建立起农业用水精准补贴和节水奖励制度,出台相关政策明确了奖补资金来源、对象和标准.（2）山东省5个试点县水价改革初步达到了节水增效的效果,不仅减轻了农民负担、增加了农民收入、规范了用水秩序,而且提高了农业生产中的现代化灌溉水平.（3）在理论和实践方面积累了若干成功经验,为山东省农业水价综合改革打下了坚实的基础.
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