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内地和澳门环境影响评价制度比较
摘 要：本文通过文献研究、比较研究的方法,对比内地与澳门环境影响评价制度的发展状况,分析异同,尝试探索澳门环评制度的发展方向.环评制度特点鲜明,其对于一个国家、地区的经济、社会和生态具有重要意义.内地与澳门特别行政区（以下简称澳门）同样面临环境污染、资源紧缺等社会问题,但两地的社会制度、法律体系、文化背景、发展状况等方面差异较大.如今澳门环评制度尚处构建阶段,将内地与澳门相比较,有助于为澳门环评制度的构建提供经验借鉴.
关键词：内地、澳门、环境影响评价、比较、对策
环境影响评价制度（以下简称环评）,始见于美国1969 年颁布的《国家环境政策法》第102 条之规定,其最初的立法目的在于将环保思想纳入行政活动,将环境因素注入决策依据.环评制度作为该法的核心内容,在经历了大量诉讼实践以及《国家环境政策实施程序条例》等成文法出台的推进下不断的发展完善,由最初的模糊抽象走向明确清晰,后逐渐扩散于世界100 多个国家以及世界银行、亚洲发展银行等国际机构.（1）
一、环评制度的特点及必要性
1. 环评制度的特性
环评制度的独特之处在于其鲜明的技术性特征及复杂的利益平衡功能,它兼具价值性利益平衡与工具性科学研究的属性.具体表现在：首先,价值正当性要求整个环评过程须依循既定的价值轨道,确保环评结果契合并反映既定的价值目标.作为环保事业的第一关,环评制度并非机械的以环保作为唯一的价值旨归,同时更是调和环境状况与其他社会诉求冲突的价值衡平器.其次,工具合理性强调环评制度的科学性和技术性,要求多元利益的表达与平衡始终立足于科学的分析和研究手段,保证环评过程之科学性.（2）
2. 构建环评制度之现实必要性
（1）缓和社会需求与资源紧缺的必然要求
澳门环境保护局（以下简称环保局）在其发布的《澳门环境状况报告2016》（以下简称《报告》）中指出,在对主要经济、社会、环境的指标进行分析后,澳门各类资源消耗、污染排放物及旅游强度等呈持续上升趋势.总体而言,澳门环境效益正在逐步下降.
近十年来,澳门耗电量及人均城市固体废物弃置量增长较快,且人均城市固体废物弃置量一直处于较高水平.在该数值上,2015 年澳门（2.11 公斤/ 人? 日）是北京（1.0 公斤/ 人? 日）的两倍,是上海（0.7 公斤/ 人?日）的三倍.此外,受大型娱乐设施及游客量增加的影响,澳门污水处理总量也在逐年递增.在土地资源方面,填海造陆工程虽然一定程度上扩大了土地面积,但人口密度仍在逐年上升；在海洋水质方面,截止到2016 年,沿海水质虽然有所改善,但重金属污染形势依旧严峻.
（2）社会公众环保意识提高的必然结果
随着《预防和控制环境噪音法》的生效,“噪音扰人,顾己及人”的法律准则已成为社会共识.从历年来对于环境投诉个案数量变化可知,越来越多的公众对于环境污染带来的不良影响不再沉默.卫生总署近十年来卫生总署收到环境卫生问题的个案投诉数量一直高居不下.自环保局成立以来,向环保局投诉的个案虽然数量较少,但一直呈现上升趋势.在2016 年,公众向卫生总署反应环境卫生问题达7602 宗,向环保局投诉个案数目达到1714 宗.此外,在澳门市民噪音投诉数量上,2016年（8500 宗）之数值较2015（8611 宗）年虽有轻微回落,但在数值上已超过十年前（2007 年）一倍有余.
（3）国家定位和规划建设的现实所需
近年来,澳门的急速发展对环境已造成不可逆的破坏.如今填海造陆、珠港澳大桥、横琴新区等大型项目如箭在弦、蓄势待发.针对环境污染的不可逆性、环境危害的潜伏性、环境治理的艰巨性,环评制度对于澳门意义重大,已成为现实之迫切需要.
二、内地与澳门环评制度发展现状比较
1. 内地：初成体系
内地自1979 年《环境保护法（试行）》首次确定环评制度以来,先后颁布了《基本建设项目环境保护管理办法》、《建设项目环境保护管理办法》、《建设项目环境保护管理条例》和《中国人民共和国环境影响评价法》等法律法规.由此形成了以环境影响评价法为核心,由相关行政法规和部门规章及地方性法规共同构成的相对完备的环评法律体系.（4）
如今环评在内地是由法律确定的基础性制度,依据2014 年修订的《环境保护法》中第19 条之规定：编制有关开发利用规划,建设对环境有影响的项目,应当依法进行环境影响评价.未依法进行环境影响评价的开发利用规划,不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目,不得开工建设.2015 年在《国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中,明确提出要“健全环境影响评价制度”的要求,并于2016 年出台了《环境影响评价法》.以法律形式规定了环评的立法目的、发展方向、操作原则及配套实施细则的制定办法等内容.对环评报告的编制主体、报告内容、公示方法、审批主体、法律责任等方面有较为明确的规定,使得环评制度更加细化、具体化、法治化.此外,为了强化环评制度的有效实施,内地还在《环境保护法》第41 条确立了建设项目环境保护管理的同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度.（5）
2. 澳门：尚在构建
（1）环评之法律依据
澳门环评制度之构建,在澳门政府2010 年发布的施政报告中被首次提出.环评制度的正式法律依据应当追溯到1991 年发布的《环境纲要法》中第28 条之规定：一是可能影响环境和市民健康及生活质素的计划方案、工作和活动,无论是行政当局的机构甚至公共或私人机构的责任和主动,应附带有影响环境的研究.二是对进行影响环境的研究,其内容,及负责分析其结论的人士、机构,以至所预计工程或工作的许可和准照的条件,将受法律管制.三是影响环境研究的通过,是有关当局最后签发工程及工作准照的先决条件.
（2）环评制度发展现状
自澳门环保局2009 年成立以来,一直积极地开展环评制度的构建工作.先是在2009 年制定了《编写环境影响评估报告书指引》（以下简称《指引》）,并发布了空气质量、水质、生态、噪音、废物管理和土地污染六类具体的环评指引文本,为环评报告提供具体范式,在规范和统一环评报告内容的同时,也有助于提高行政效率.2011 年,澳门政府在《构建环境影响评估制度的探索文本》（以下简称《文本》）中指出,澳门在环评方面存在社会认识不深、专业单位、人才紧缺、环评对外依赖程度大、数据资料不全难以建立技术导则及标准等内部劣势.同时也表示,环评制度的建设从探索到正式实施还需要3 到5 年时间.
澳门地区地少人多,区域面积为30.5 平方公里,总人口数为64.8 万人.（6）社团组织发展成熟,在民意收集方面具有先天优势.澳门政府在《文本》发布后进行了长达一个月的意见征集活动,以座谈会、介绍会、交流会等形式,通过电话、电邮、传真及报章等多种渠道,向社会推广环评基本概念,收集社会各界建议.并将社会各界意见反馈收录于《< 构建环境影响评估制度的探索文本> 意见征集汇编》（以下简称《汇编》）.根据《汇编》的数据统计,“环评制度的建立”在所有议题中占据最高比例,有17.47% 的意见都与之相关,成为最受关注的议题.在上述意见征集及相关研究结果的基础上,环保局分别于2013 年、2014 年推出、更新了《需进行环境影响评估的工程项目类别清单》（试行）（以下简称《清单》）.
（3）环评现状评价
澳门虽然早在《环境纲要法》中对推行环评制度有所提及,但由于立法之初环境问题尚不明显,且较高的环保成本使得环评制度的推行缺乏内部动力.加之配套的技术标准和具体规范尚未构建,社会公众的环保意识较今日更为薄弱,环评在实践中缺乏可操作性.而现有的《指引》及《文本》在功能定位上仍十分有限,仅能起到说明、引导作用,对环评报告缺少法律的约束力及公示的强制性规定.根据环保局之统计资料,自2009 年至2016 年间共计收到76 份环评报告.其中,公共项目的环评报告占到了总数的68%.（7）由于缺乏法律的强制性规定,环评工作只能成为建设发起人的自愿性行为,数量上无法保证；由于缺乏必要的审核机制和公示制度,质量上参差不齐.因此,澳门的环评报告书,无论从数量上还是质量上都过于依赖建设者的个人意愿与社会责任感,环评制度构建进度远远滞后于建设发展速度.
三、内地与澳门环评制度具体差异
1. 概念及法律地位
（1）概念
根据内地《环境影响评价法》第2 条：本法所称环境影响评价,是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度.（8）
在澳门,在《文本》将环评界定为：在决定进行某项规划或建设项目前,应用一套科学程序来确定该项目对环境的潜在影响,应包括对潜在的环境影响进行分析、预测、评估,并提出预防或校检不良环境影响的对策和措施.（9）
相比之下,内地和澳门在环评制度的概念上都提到了“分析、预测和评估”.可见,两地都将此看作是环评制度的核心内容.不同之处在于：在定性上,澳门的环评概念更强调环评是进行“规划或建设”的前置程序；在作用上,针对环境带来的不良影响,内地较澳门多了“减轻”这一功能；在内涵上,内地较澳门多出了“跟踪检测”这一环节；在法律位阶上,环评在内地已成为一种制度化、规范化的方法,在澳门仍然停留在对策、措施这一层面；从实体与程序的角度上看,内地环评在实体内容上更为丰富完备,澳门环评在程序定位上更为清晰明确.
（2）法律地位
内地《环境影响评价法》对规划环评和建设项目环评之法律地位都做了明确的规定.根据该法第7 条及第25 条分别规定：规划及专项规划未经环评不予审批,建设项目未经环评禁止开工建设.内地已通过立法,将环评作为规划和项目建设的必要前提.（10）相似的表述在澳门的《环境纲要法》亦有所体现.
依据《环境纲要法》第28 条之规定,对可能影响到环境及市民生活素质的计划方案,都应当进行环评.环评之通过,是签发工程及工作准照的先决条件.（11）但对于环评的方法、方向、内容,法条并未予以细化,也未有补充性细则加以规定.（12）2014 年澳门环保局更新了《清单》,在功能上作为该法配套规定,统一需要进行环评的项目和标准.但环评在《指引》中规定为：“如拟发展项目设计《清单》中的项目,建议需就有关拟发展项目进行环境影响评估”.在此,“建议”一词与《环境纲要法》之“先决条件”的规定不相协调.环评报告之存在,于法为“必要”,于规为“建议”,环评的法律地位较为模糊.此外,在澳门立法会2013 年出台的《城市规划法》中,亦未将环评纳入需要审批之城市规划技术报告范畴.（13）
2. 环评对象
（1）内地：规划环评（以下简称“SEA”）和建设项目环评（以下简称“EIA”）
内地《环境影响评价法》给予了环评对象较为清晰的分类.根据该法第2 条：内地环评之对象可分为建设项目环评（EIA）及规划环评（SEA）.
（2）澳门：有限的指引项目
澳门的环评制度仍处在构建推广阶段,现已初步建立了需要环评的项目清单.根据《清单》的规定,需要环评的项目可以分为三部分.第一部分为项目的设立（包括新建或重大改建、扩建项目）,第二部分为项目拆除,第三部分为报批项目（针对位于水塘、山体、生态保护区或保留地范围内的其他工程项目）.
3. 管理模式
（1）内地：分级管理与分类管理相结合
内地在环评报告项目上分为规划和建设项目环评,并对涉及有关工业、农业、畜牧业等内容之规划（简称为专项规划）制定了专门的规定.
行政部门应当在编制规划的过程中组织环评工作,并编写环评报告.若涉及相关专项规划,还应在上报审批前上交环评报告书.在针对专项规划的审批阶段,则实行了政府为审批主体、分级管理的模式.在组织上,国务院环境行政部门组建了相应专业的专家库,以随机抽取的方式让专家与相关行政部门的代表组成审查小组,对专项规划环评报告书进行审查并出具书面意见.在项目级别上,省级政府审批专项规划之办法,由国务院相关部门规定.
对于建设项目环评的分类管理在《环境影响评价法》中有了明确的规定：依据工程项目对环境影响的大小,将建设项目环评报告分为三类环境评价档：环境影响报告书、环境影响报告表以及无需环评的环境影响登记表.与规划环评不同,建设项目环评由具备相应资质的第三方环境影响评价服务机构编制相应的报告书或报告表,并根据所涉及的内容决定审批机关：除核设施、秘密工程、跨行政区等建设项目由国务院环境主管部门负责审批外,其他建设项目的审核都交由省级政府决定.
（2）澳门：清单下的建议与分区管理模式
澳门尚未有规范化的环评制度,在具体操作中只能参考其他国家或地区相对成熟的标准,配合澳门现行法规进行审理.根据《环境纲要法》,澳门环评的编制主体较内地而言更为广泛,个人和机构皆可负责环评工作.（14）分区管理的概念在澳门首个环境规划《澳门环境保护规划（2010 － 2020）》（以下简称《环保规划》）中被首次提出.即根据各区域的服务功能、生态敏感性、人类活动影响性的不同,结合澳门自然条件、社会经济、环境管理需求,将澳门划分成环境严格保护区、环境引导开发区及环境优化控制区三个环境功能区.以便日后采取分阶段、分类实施环境保护策略,以不同的管理办法控制各区的开发强度,并在开发利用时引入环境保护措施.（15）
四、澳门环评制度建设的展望
1. 拟定《环境影响评价法》
《环保规划》作为澳门首个环境规划,是以“构建低碳澳门 共创绿色生活”为愿景,通过近期、中期及远期三个阶段有序推动规划目标实现,坚持可持续发展、低碳发展、全民参与、区域合作等理念,以逐步提高澳门环境质量为最终目标的环境规划的第一步.（16）
《环保规划》在“中期目标(2013-2015 年)”及“远期目标(2016-2020 年)”分别提出将“按序制订环境管理规章制度与技术标准”及“逐步建立较完善的环境保护法律法规与技术规范体系的目标”.（17）《环境影响评价法》（以下简称《环评法》）的拟定既符合澳门现实发展的需要,也与《环保规划》的远期目标相契合.
2. 建立内部协调的管理模式
在分区管理模式下,不同功能区划的发展方向、管理制度、大气、声音及水质等不同环境元素的质量标准将有所不同.因此,笔者认为现有的《清单》和《文本》在发展方向上应当顺应未来的管理模式,做出相应改革.依据不同功能区划的分类准则,因地制宜的制定多元化《清单》以符合各功能区划的不同标准和管理制度.其次,澳门政府应当出台具有针对性、可操作性的原则和规定指引审批程序的具体运作.在优化控制区、引导开发区、严格保护区之间形成行政审批程序严格程度的梯级,同时搭建配套的监督管理体制.
3. 促进教育投入与两地人才交流
自《关于建立更紧密经贸关系的安排》（以下简称CEPA）签订以来,粤澳经贸关系日趋紧密,两地各领域市场准入条件逐步放宽.如今在环保领域已开放了环保产业、环保服务以及包含环境影响评价工程师在内的各项专业技术人员考试等方面的交流与合作.（18）内地目前实施的持证上岗制度以及环评机构注册评级体系,在功能上能有利于保障环评报告的数量和质量,使环评更为合理可信.此种模式不失为解决澳门环评报告数量、质量问题的有效途径.
4. 借鉴澳门城市规划法之组织架构
在内地,环评已融入城市规划的行政审批程序中,规划的审批以环评的存在为前提.澳门环保局作为负责研究、规划、执行、统筹和推动环境政策的公共部门,理应落实《环境纲要法》的有关规定,让环保局参与到工程申请审批环节中,让环评成为签发工程、工作执照的先决条件.在审批环评之组织架构上,笔者认为澳门城市规划法之建设与推广过程,对于环评之法治构建具有重要的借鉴意义.
因此,在人员组成上可借鉴《城市规划法》中第15条所确立的模式,设立环境评估委员会,负责环境项目的审核、建议等工作.即由政界、专家,以及获得社会认可的杰出代表构成环境评价委员会,并限制政界代表在委员会中之人数比例,（19）
5. 澳门特区政府带头示范
环境立法需要长期的实践和积累,但当下环境污染已成为刻不容缓的社会问题.内地开启“试点”的做法同样具有借鉴意义：由立法机关出台《环评法（试行）》作为过渡机制和制度依据,在实践中选取部分项目进行环评试点工作.
澳门目前有68% 的环评报告都来自于公共项目.澳门政府部门应当继续以身作则,通过立法规定,将环评报告加入到公共项目建设报批过程中.增强行政示范性、社会引导性,以自身实际行动开展环评实践、积累经验、完善数据资料,探索适合澳门之具体环评措施,为日后的立法工作、技术标准的制定及管理模式之确定提供科学依据.
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