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推进依法行政社会治理
［摘 要］ 法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要依托,是社会治理的基础性保障.治理社会需要运用法治思维和法制手段来协调社会关系、化解社会矛盾,做到有法可依,有法必依,保障执法公平正义.本文从依法行政与社会治理创新的关系研究入手,在调研全省依法行政工作基本情况的基础上,分析存在的问题,提出通过推进依法行政工作,进行社会治理创新的意见和建议.
［关键词］ 社会治理；依法行政；法治政府
［中图分类号］ Ｄ９２０．０
［文献标识码］ Ａ
［文章编号］ １００８—４０５３（２０１８）０４—００５６—０４
党的十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“创新社会治理体制”的改革新思路,创新性地首次使用了社会治理概念,实现了由“社会管理”到“社会治理”的转变.党的十九大再次提出加强和创新社会治理,打造共建共治共享的社会治理格局,维护社会和谐稳定.
创新社会治理需要大力推进依法行政,把依法治国基本方略落实到社会治理实践中.推进政府立法精细化,促进行政执法公开公正,保障审查工作高质高效,规范行政复议案件审理,强化政府法律顾问作用.把社会治理导入法治化轨道,不断夯实“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的根基.
一、依法行政与社会治理的关系
社会治理的概念一般指政府及其他各种社会主体,在一定的社会范围内,通过多种交互方式,依法对特定社会对象进行指引、规范和处理的社会活动.在我国具体指在各级党委和政府的统一领导下,通过制定社会政策和法规,组织和依靠各部门、各单位的力量,运用政治、经济、行政、法律等多种手段,依法引导、规范和处理各种社会主体的行为,化解社会矛盾,维护社会秩序,促进社会和谐稳定.
社会治理创新是党的执政理念升华后,对社会建设提出的基本要求,能够推进国家治理体系现代化,提高执政能力现代化,确保社会充满活力、和谐有序发展.对于社会治理体系主体制度、公共制度、社会协商制度和责任制度的建设要高度重视,运用法治思维和法治方式进行依法治理.
依法行政的概念是指行政机关,依据法律法规设立,并依法赋予履行管理国家和社会事业的职权,做出行政行为必须要依照法律依据和法定程序进行,积极主动进行信息公开,接受法律监督和制约,并对其违法行政行为所产生的后果承担相应的责任.
依法行政是依法治国基本方略的重要内容,社会治理必须要坚持依法行政原则.首先,要有完备的法律制度体系,这是社会治理的根本指导和必要前提；其次,社会治理的主体要尊重法律、精通法律、遵守法律,在解决社会治理问题、社会矛盾和社会冲突的活动中,擅于运用法治思维、法治方式依法进行社会治理；再次,依法行政要求职权与职责相统一,这是做好社会治理工作的基础,权责明确,责任到位,这是政府积极作为的表现,由此会获得公众的理解与配合.
二、依法治理工作基本情况
十八大以来,省委省政府以党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神为指导,全面深入贯彻总书记系列重要讲话精神和关于东北、辽宁振兴发展重要指示精神,认真落实、国务院《法治政府建设实施纲要（２０１５—２０２０年）》,深入推进依法行政,加强和创新社会治理,为辽宁振兴发展提供了有力的法治保障.
（一）加强总体设计,全面推进法治政府建设
一是印发《辽宁省法治政府建设实施方案（２０１６－２０２０年）》（辽委发﹝２０１６﹞２３号）,对在２０２０年辽宁基本建成法治政府提出了时间表和路线图.二是编制《辽宁省法治政府建设“十三五”规划》,保证法治政府建设与辽宁“十三五”国民经济和社会发展同步推进.三是建立政绩考核指标体系,将各级领导班子和领导干部的工作实绩作为法治建设成效纳入考核范围,起到推动法治政府建设的重要作用.
（二）完善依法行政制度体系,保障重大改革于法有据
一是突出重点领域立法,提请省人大常委会审议地方性法规草案和制定政府规章６２件.二是深入推进科学立法,所有法规规章草案都公开征求意见.三是实现法规规章清理工作常态化,废止、修改法规规章１７１件.
（三）健全行政决策机制,维护法制统一和政令畅通
一是制定《辽宁省重大行政决策程序规定》和《辽宁省人民政府关于推行政府法律顾问制度的意见》,推进行政决策科学化、化、法治化.二是印发《辽宁省人民政府规范性文件合法性审查规定》,对１０００余件省政府和省政府拟发布的规范性文件进行了合法性审查.三是开展省政府政策性文件清理.对改革开放以来的３万多件以省政府、省政府名义印发的政策性文件进行全面清理,废止１５５９件,有效地消除了政策壁垒.
（四）推进严格规范文明执法,改善经济发展法治环境
一是印发《辽宁省涉企行政执法检查计划管理实施办法》,将规范行政执法行为、优化振兴发展法治环境作为一项长期工作,连续两年在全省组织开展以优化经济发展法治环境为主题的行政执法大检查活动.二是创新行政执法监督体制机制.推进执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度试点工作.三是在全省开展以“规范执法行为、完善执法程序、改进执法方式、加强执法监督”为主要内容的规范文明执法活动.
（五）积极化解行政争议,维护社会和谐稳定
一是依法办理行政复议案件.共办理行政复议案件１６００件,综合纠错率为１８．９％,调解结案率为１１．７％,做到了有错必纠,公正办案,维护申请人合法权益.二是改革行政复议审理方式.开展行政复议案件基层实地听证４２０余次.三是开展网上受理行政复议申请.累计网上受理行政复议案件３０余件,方便了群众.四是印发《辽宁省加强和改进行政应诉工作实施办法》,把行政应诉工作提上法治政府建设的重要位置,积极履行行政应诉职责.五是制定《辽宁省行政调解规定》.截至目前,全省共收到行政调解申请２１１１１件,受理２０８８５件,涉案标的额２０００余万元,调解成功１９５１４件.
三、依法治理工作存在的问题
（一）领导干部法治观念、法治意识亟待加强政府“包打天下”、政府“无所不能”的传统思维,在省内一些部门和干部中有一定的思想根基；一些政府工作人员缺乏对法律的尊崇和敬畏,有些干部把依法行政与改革发展对立起来,法治意识淡薄.某些领导干部依然存在凡事大包大揽的首长意识,经常以言代法、以权压法.
（二）束缚法治政府建设的体制机制障碍还没有根本破除
一些领域和部门不善于运用法律手段依法开展工作,沉迷于微观事务管理,存在“监管就是审批,服务就是收费”的错误做法,仍然停留在旧体制机制框架内,用行政手段老办法应对新问题.推进依法行政和建设法治政府缺少有效考核机制,或者考核机制不明确,考核比重较低,法治政府建设没有与领导干部选拔任免、奖励惩处相挂钩,产生了政绩考核与法治建设“两层皮”现象,得不到各级行政机关和领导干部的重视.
（三）进一步简政放权的实施不到位
首先某些部门简政放权意识上存在一些不想放权和不敢放权的思想,权放下去了,但上面还在牵挂；其次地方和基层政府的权力,缺乏上级的统筹协调和规范性指导,监管力度不够；再次还没有完全建立简政放权的配套制度和措施,没有强有力的措施,部分规则制定的不明确.对简政放权工作带来一定负面影响.
（四）行政执法体制改革的措施还没有很好地落实到位
一是行政执法权纵横交叉严重.在行政执法过程中,执法机关层级过多,执法方式简单、分散,出现了多头执法、多重执法,权责交叉、界限不清等现象,导致降低执法效率.二是由于受行政编制及其人员职数的限制,执法主体不合法现象突出,许多事业单位无法律、法规授权依然开展行政执法工作.三是执法违反程序现象较为普遍,由于我国没有统一的《行政程序法》,执法程序散见于单行法或一些行业规定,既不规范,又不统一,这种情况直接影响着行政执法的行为规范.
（五）行政监督体制不完善,没有形成强有力的监督合力
对行政执法机关的监督制约机制和追究责任制度不够完善,行政监督的标准和方法还不够科学和完备,过错责任追究制度并未落实到位,内部监督往往流于形式.现行的行政法律制度对行政执法部门及其工作人员违法责任追究规定有待于进一步的加强,对具体的行政执法人员进行必要的监督制约已经刻不容缓.
（六）新形势下各级政府法制机构建设不尽如人意
在推进法治政府建设工作中,逐渐赋予了政府法制机构的越来越多的职责,工作已经扩展到行政管理的各个领域,这对政府法制机制提出了更高的要求,十八届四中全会《决定》和、国务院《法治政府建设实施纲要（２０１５－２０２０年）》多处明确政府法制机构工作职责的情况下,部分市和多数县（区）政府法制工作机构和队伍不但没有增强,反而被削弱.目前,我省各级政府法制机构特别是基层政府法制机构,机构设置不健全,人员编制不足,法制工作能力建设薄弱,不能很好地执行政府参谋、助手和法律顾问的任务.
四、推进依法行政,创新社会治理的意见建议
深入学习贯彻党的十九大精神,牢固树立“四个意识”,坚定“四个自信”,自觉用新时代中国特色社会主义思想武装头脑,坚定理想信念,严守党的政治纪律和政治规矩,始终做到对党绝对忠诚,坚决维护以同志为核心的党权威和集中统一领导,自觉在思想上政治上行动上同以同志为核心的党保持高度一致,确保法治政府建设各项工作沿着正确方向不断前进,着力为辽宁振兴发展营造公平公正的法治环境.
（一）进一步提高认识和加强领导,加快推进法治政府建设
尽快成立辽宁省全面依法治省领导小组,改组省全面推进依法行政工作领导小组,在省委统一领导下,做好法治政府建设各项工作.建立行政首长负责制,承担本地区、本部门法治建设的重要责任.建立领导协调机制,形成主要负责人牵头,由各部门分工落实的有效机制.把法治政府建设纳入经济社会发展总体规划,加强对法治政府建设进展情况的督促检查.大力开展法治政府示范创建活动,在政府目标责任制考核中,适当增加政府法治工作考核评价的权重.政府工作人员要成为尊法学法守法用法的模范,还需要大力加强政府法治工作教育培训.
（二）健全政府立法体制机制
加强重点领域立法.严格执行《立法法》.坚持“减量提质”原则,科学编制并组织实施２０１８年度政府立法计划,压缩立法数量,提高立法质量,力求以“良法”实现“善治”.完善立法公开征求意见、立法协商、专家论证等机制,防止部门利益法制化.充分发挥基层立法联系点作用,进一步扩大公众有序参与立法,努力实现科学立法、立法、依法立法.重点加强营商环境建设、社会治理、民生保障、生态文明、政府自身建设等领域的政府立法.履行审查职责.政府规章审查必须精益求精,严丝合缝,实现文字１００％无差错,内容１００％无偏差.根据国家法律、法规修改进程和国务院部署,适时开展法规规章清理,维护法制的统一、尊严.
（三）进一步深化行政执法体制改革,努力提升执法效能
按照国务院统一部署,在全省逐步、稳妥地推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度,推广试点经验.按照《辽宁省行政执法行为文明规范》和《关于进一步规范行政自由裁量权的意见》,在全省开展文明执法情况和规范自由裁量权情况的专项执法检查并形成长效机制.督促各级执法部门强化系统内部监督检查,及时发现问题,有效进行整改.进一步探索行政许可自由裁量权和行政强制等制度.改进行政执法资格考试制度,按照行政执法机关申报考试计划、政府法制机构集体讨论决定、确定考试批次、集中组织考试的程序,统一行政执法资格考试,确保考试纪律严格、考试结果公正.
（四）进一步完善行政执法监督制约机制
对行政执法活动的监督,有人大及其常委会的监督、人民群众监督、新闻媒体监督等.从行政执法部门内部抓起,充分发挥内部监督机制的作用,进一步推行行政执法案卷评查制度,依据执法档案对行政执法行为进行监督,通过对典型案例的重点剖析教育有关执法人员,促使其公正公平.坚持有错必纠、有责必问,建立健全依法行政责任倒相机制.推行行政执法绩效考核制度,从信息公开、裁量控制、责任机制等方面,对行政执法进行全方位监督,对执法过程中的渎职和过错行为实行过错责任追究制,使行政执法主体合法、内容合法、程序合法,进而促进行政执法人员合法行政、合理行政.排除对执法活动的干预,特别是注意排除部门利益与地方保护主义.健全行政执法和刑事司法衔接机制,使行政执法机关、机关、检察机关之间形成合力,共同发挥全面打击刑事犯罪,维护正常社会秩序的作用,提高衔接机制法律基础的层级,解决部分行政机关“以罚代刑”、机关怠于受理的问题.加强行政执法人员的刑事法律知识的学习,掌握罪与非罪、证据的收集、鉴定及保全等方面的知识,强化个案协调和沟通,完善联席会议制度,推动涉嫌犯罪案件及时转入司法审查程序.
（五）落实法治政府建设保障
一是加强党对法治政府建设的领导,谋划和落实好法治政府建设的各项任务,主动向党委报告法治政府建设中的重大问题.二是履行第一责任人职责,要做到重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要任务亲自督办,要定期听取有关工作汇报,及时研究解决有关重大问题.三是坚持法治政府建设报告制度.县级以上政府每年３月底前向同级党委、人大常委会和上一级政府报告上一年度法治政府建设情况和本年度工作安排,政府部门也要同时向本级政府和上一级政府有关部门报告情况,报告要通过报刊、政府网站等向社会公开.四是加大法治政府建设督察考核力度,明确任务重点、盯住关键环节、创新督察方式、务求工作实效,健全法治政府建设考核机制,明确考核对象,完善考核标准,优化考核方式,规范考核程序,落实考核结果,实现考核日常化、标准化、公正化.五是大力加强政府法制机构建设,配足人员力量,加强队伍建设.探索政府购买服务、政府雇员等形式,充实政府法制工作队伍,各级政府法制机构在编在岗的实际人员必须到岗到位,不得挪用.加强对政府法制队伍的教育和培训,全面提高职业素养和工作能力.◇
参考文献
１ 总书记系列重要讲话精神.
２ 《关于全面深化改革若干重大问题的决定》.
３ 《法治政府建设实施纲要（二〇一五—二〇二〇年）》.
４ 辽宁省委贯彻落实《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的意见.
［责任编辑：正元］
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