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人大立法工作的两个规范探析
根据的要求和立法法的有关规定,围绕“提高立法质量”这个关键,全国人大常委会于近期发布了《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》和《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》（以下简称“两个规范”）.
“两个规范”是全国人大常委会首次发布的有关立法工作的规范.鉴于此,笔者特就该“两个规范”出台的重要意义,以及对“两个规范”何以综合运用、何以延伸运用等问题作一必要探析.
关于出台“两个规范”的“重要意义”
2015 年3 月以来,为适应立法法修改后地方立法主体增加的新形势,十二届全国人大常委会在坚持科学立法、立法的基础上,提出了“依法立法”的新要求.而这个“依法立法”新要求的核心点,即在于依据的有关要求和立法法的有关规定,紧紧围绕“提高立法质量”这个关键,制定出有利增强立法的针对性、及时性、系统性、可操作性的涉及立法中的重大利益调整论证咨询工作和争议较大的重要立法事项引入第三方评估工作的有关规范性的法律文献.
在这样的背景下,经过十二届全国人大常委会近几年来的不懈努力,终于在2017 年12 月28 日,由本届全国人大常委会首次对外公开发布了立法工作两个重要的“规范”.
因“两个规范”主要立足于对我国现行立法机制的补充、改进和完善,其目的即在于更好地发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用, 更好地发挥社会力量在立法中的积极作用, 更好地努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民的意志、得到人民的拥护,因而“两个规范”不仅反映了立法工作的自身特点和规律、反映了时代的要求、反映了党和国家事业发展的要求,而且反映了宪法精神、反映了人民意志、反映了科学立法的本质要求.
正因“两个规范”的上述重大现实意义所在,因而其“健全立法起草、论证、咨询、评估、协调、审议等工作机制,发挥人大在立法工作中的主导作用,发挥社会力量在立法工作中的积极作用,深入推进科学立法、立法、依法立法,努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”之目的性非常明确,而其出台后的规范立法之意义,至少在如下三方面得以充分显现——
其一,有利更好地坚持立法问题导向,及时妥善解决和处理立法中遇到的重大利益调整问题和争议较大的重要立法事项,以期进一步提高立法质量和效率,避免立法决策失当、失准和久拖不决.
其二,有利更好地坚持多年来立法工作中在立项、起草、审议等环节形成的有益做法,并结合新形势下加强和改进立法工作的需要,以期进一步提高立法工作中的论证、咨询、评估等环节的成效.
其三,有利更好地坚持多年来立法工作中积极运用专门、专业、技术等方面的力量和科学规范的方法,以期进一步扩大公民有序参与立法途径,畅通多种立法诉求表达和反映渠道,着力提高立法的精准性和有效性,并以期进一步能够达到更好地发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面重要作用之目的.
关于“两个规范”何以“综合运用”的问题
依据此前全国人大常委会法工委相关负责人就“两个规范”在“某种情况下可以同时综合运用”而“并不矛盾”的这个“答案”方向来解读,“两个规范”之间确实既有联系,又有运用时的阶段性的不同.为何这样说呢？
其一,因为“相比较而言,涉及重大利益调整论证咨询的范围更为广泛”.例如,在法律（法规）的起草阶段,有关部门即可进行论证咨询了.然而,只有当法律（法规）草案被列入具有立法权的人大常委会会议议程并满足一定条件时,才会对其进行第三方评估.
其二,因为“两个规范在工作形式和程序上不同”.比如,引入第三方评估,既要正式签订合同,提出评估方案,又要报批.
其三,因为“两个规范适用事项的范围不同”.例如,第三方评估主要是在重要立法事项出现较大争议的情况时才可能进行,而对于重大利益调整论证咨询,此时可能其争议并不大.
其四,因为“两个规范在一些具体工作方法上不同”.例如,立法时的第三方评估,可能需要第三方通过运用诸如系统分析、抽样调查、相关立法比较分析、成本效益分析等一些比较专业、科学、规范的方法展开,故其系统性、规范性、技术性皆较强.相对而言,论证咨询的要求则并非有这么严格,故而其相关专家、学者皆可根据自己的立法工作经验提出相关可行性的建议或意见,以此助推其进行.
根据上述四条“两个规范”在“某种情况下可以同时综合运用”而“并不矛盾”的这个原则“答案”,我们则可对“第三方评估”和“论证咨询”的“综合运用”问题分别作如下解读——
一是按“第三方评估”的工作规范之规定
若对重大立法事项的法律（法规）草案调整范围、法律（法规）草案提出的主要制度暨重要规范的必要性和可行性、法律（法规）草案对自然人法人和非法人组织权利义务关系的重大调整、重要法律（法规）概念的含义,以及法律（法规）草案中的其他重要问题等有较大争议的,即可引入第三方评估的工作规范.
委托第三方开展评估,则可采用定向委托、招标等方式进行委托.而选择第三方时,即应做到公开、透明,并与受委托的第三方签订委托协议之后,再提出具体的委托事项和要求.
若委托方根据工作需要,即可将委托事项委托给一个至三个第三方进行评估.若委托第三方开展评估的,既可根据评估任务工作量和难易程度等情况合理确定评估经费并在其委托协议中作出具体规定,又可根据委托事项的具体情况,选择高等院校、科研机构、专业智库等单位作为接受委托的第三方.若第三方开展评估工作,即应做到客观、独立、公正,不得进行可能影响评估客观性、独立性、公正性的活动,不得弄虚作假和抄袭剽窃；若有违规违约行为经查证属实的,委托方即可根据情况,采取要求改正、取消委托等办法处理.
若第三方开展评估工作,不仅须明确应在哪些工作环节开展,而且须明确其引入第三方评估的方式、方法及工作程序.
若第三方开展评估工作,即应做到只有在法律（法规）草案列入人大常委会会议议程之后,才可引入第三方评估.
若委托第三方开展评估工作,即应做到应由人大常委会法工委根据工作需要,提出拟评估事项,经征求人大有关专委会、常委会有关工委会的意见之后,再报请人大常委会领导批准.这也就是说,人大常委会法工委既可承担开展第三方评估的具体工作,又可作为第三方评估工作的委托方,委托第三方开展立法后评估工作.
二是按“论证咨询”的工作规范之规定
如从“论证咨询”的工作环节来看, 即应在法律（法规）草案起草和审议修改过程中,对其法律（法规）草案涉及重大利益调整事项的,即应进行该项工作.
若从“论证咨询”的具体工作方式来看, 凡是在法律（法规）草案起草中涉及重大利益调整的,皆应由承担牵头起草工作任务的部门或单位组织开展论证咨询的具体工作；而对于已列入人大常委会会议议程的法律（法规）草案涉及重大利益调整的,则应由人大常委会法工委组织开展论证咨询的具体工作；而其开展论证的咨询工作,则可委托第三方,根据法律（法规）草案所涉事项的具体情况,通过采取论证会、听证会、委托研究、咨询等形式进行.
若从“论证咨询”的具体工作范围来看,即应明确“规范立法中涉及的重大利益调整论证咨询工作的范围”共有“涉及自然人、法人和非法人组织间权利义务关系重大调整的；涉及社会公众普遍关注的热点难点问题和经济社会发展遇到突出矛盾的；涉及有不同利益诉求群体之间的重大利益调整的；涉及减损公民、法人和非法人组织权利或者增加其义务,对社会公众有重要影响的；需要进行专题论证咨询的其他重大利益调整事项”这五项.也就是说,该五项“论证咨询”的具体工作范围,既属“重大利益调整、需要进行论证咨询”的范围,又属应当“广泛深入听取有关方面意见和建议”之范围.
关于“两个规范”何以“延伸运用”的问题
虽然,目前“两个规范”暂时针对的还仅是国家法律,暂不涉及国家行政法规和各省域范畴的地方性法规.而其工作层面,目前亦仅限于全国人大及其常委会,还暂不涉及具有地方立法权或部分地方立法权的各级地方立法机关.
然而,“两个规范”的相关工作,无论是对目前还是对今后具有地方立法权或部分地方立法权的各级地方立法机关来说,皆应是不得不面对的规范地方立法的重要工作.
事实上,不少地方人大常委会已在延伸并践行该“两个规范”中与“第三方评估”有关的工作了.例如,重庆市人大常委会近年来根据新立法法的有关规定,在细化人大及其常委会立法权限和程序、优化立法规划和立法计划的编制流程、强化科学立法、立法、依法立法的制度保障的基础上,为弥补近年修订的《重庆市地方立法条例》对争议较大的立法事项的评估规定尚缺具体操作程序之不足,即通过有序开展立法协商,从第三方评估制度应当包含的评估范围、评估工作启动、评估机构资质、选择评估机构、制订评估方案、评估报告内容、评估报告的验收和交付、评估成果应用等方面,对其地方立法中涉及争议较大的重要事项引入第三方评估的工作规范问题,进行了积极的探索和践行.
广州市人大常委会早在2015 年,即围绕充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用和切实提高地方立法质量的这个主题,结合完善人大主导立法工作的机制和程序、健全立法专家库、加快建立基层立法联系点、积极开展立法协商等基础性工作,对争议较大的重要立法事项引入第三方评估的规范工作也进行了积极探索和践行.
还有山西、安徽等省级人大常委会和乌鲁木齐、淮南等市级人大常委会,近年皆针对其立法过程中所形成的部门之间争议较大的重要事项引入了第三方评估,并都取得了不错的地方立法成效.
正因如此,笔者认为,将“立法中争议较大的重要事项引入第三方评估”,延伸到地方人大不仅很有必要,而且从我国未来立法工作主要面临的并非是大量新法的制定,而是大量法律法规的废、改工作这个角度来看,作为“二次立法”的立法后评估,尤其是将第三方评估引入立法后评估,势必成为我国各级人大未来立法工作的重心.
而对于“两个规范”中的立法中涉及的重大利益调整论证咨询工作,虽目前还未像“引入第三方评估”那样,得以在部分有地方立法权的地方人大常委会展开和践行,但其工作的重要性,已得到不少具有地方立法权的地方人大常委会的高度重视和积极探索.
由于该项工作无论是对目前还是对今后具有地方立法权或部分地方立法权的各级地方立法机关来说,同样皆应是不得不面对的规范地方立法的重要工作,所以具有地方立法权的地方人大常委会重视和探索该项工作,确实不仅必要,而且非常重要.
例如,对地方立法中涉及的重大利益调整,通过论证咨询将地方法规是否与上位法相悖进行核对,从而真正有效减少、进而杜绝地方立法随意减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的行为.
又如,规范地方立法中涉及的重大利益调整论证的咨询工作,既有利地方立法在确立重大利益调整论证咨询制度之后,明规其立法在涉及减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务时应当进行论证咨询,又有利于将地方立法中设定的有关公民、法人和其他组织权利义务的事项能够限定在法律规范内,以此既可解决相关法律过于原则而操作性不强的问题,又可起到地方立法与相关法律相得益彰之作用.
然而,要切实杜绝地方立法减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的任性冲动,就有必要对其套牢制度笼头.
而确立论证咨询制度的最大作用即在于,在地方有关方面起草地方法规的过程中,能够倾听民意、凝聚民智,通过规范地方立法中涉及重大利益调整论证咨询的路径,将其起草的地方性法规是否与上位法相悖进行核对,从而最大限度地避免闭门立法,真正有效减少、进而杜绝随意减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的行为.
鉴此,无论是对目前还是对今后具有地方立法权或部分地方立法权的各级地方立法机关来说,立法中的“论证咨询”工作与立法中的“第三方评估”工作一样,皆应是在规范地方立法的相关工作中,不得不面对并需要“延伸运用”的重要工作.
（作者系四川省十、十一、十二届人大代表,中国管理科学研究院特约研究员,中国法学会会员）
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