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公益性事业单位法人化改革

改革开放以来,我国经济发展取得巨大成就,事业单位改革也取得了良好发展.2011 年3 月23 日国务院颁布的《国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确指出,将行政职能和生产经营型事业单位划出事业单位归属,而公益性事业单位作为唯一继续保留的事业单位,以提供高质高效的公共服务为目标.但是公益性事业单位在市场经济中还显得活力不足,在我国公共供给结构性失衡和功能性短缺的背景下,难以满足人民群众日益增长的物质和精神需求.在此背景下,进一步推动公益性事业单位法人结构治理改革步伐就有非常积极的意义.

一、我国公益性事业单位改革的成就和瓶颈

(一)我国公益性事业单位改革的成就

80 年代以来,世界上掀起了一轮新公共管理的热潮,新公共管理运动和后来的公共治理运动很好地解决了西方政府机构臃肿,人浮于事和效率低下的问题.我国自改革开放以来,一直在推动事业单位改革与进步,不断提高公共产品供给的质量,推行政事分开、管办分离,改变过去单一供给的局面,尤其是公立高校和公立医院的改革方面,取得了较大的成绩.

根据《事业单位登记管理暂行条例》规定,事业单位是“国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织,且事业单位应当具备法人条件.”由此可以看出,我国事业改革过程中明确了事业单位服务性、公益性和法人性.

2006 年开始,我国事业单位分类改革逐步推进,2008 年将公益事业单位分为一类、二类和三类.2011 年,国务院将事业单位分为行政职能、生产经营、公益服务三类.又将公益事业分为公益一类（义务教育、基础科研、公共文化、公共卫生、基层医疗）,公益二类（高等教育、非盈利医疗等）.

(二)我国公益性事业单位改革的瓶颈

1. 政事不分,法人治理结构不完善

目前,公益性事业单位法人治理结构还不够完善,政事不分现象依然存在,行政干预较强,管办分离做得不到位.行政部门事无巨细都要过问,下级部门权责不明,办事单位事权不够,颇多掣肘.财权、人事权完全受到主管部门制约,主管部门和办事单位所有权和管理权分离上做的不够,关系错杂,权责不清.

2. 社会治理主体参与不足

长久以来,我国公共服务主体存在单一化问题,市场、公众和社会组织没有广泛参与到公共产品提供当中,虽然政府大力推出PPP 服务等模式推进社会治理主体的多元化,但是事业单位受到传统观念的影响,将自身视为政府的下级机构,这就导致了管理措施以经济干预和政策指令的方式进行,无法实现公共产品的最佳供给.

3. 执行层效率较差

我国公益性事业单位作为保障性单位,长期以来存在铁饭碗观念,这就导致了在执行层缺乏有效的竞争,尽管绩效评估体系已经建立,但是习惯不是一朝一夕能改变的.加之公众参与监督力度缺乏,监督体系设置不科学,导致在执行层效率较差.

二、我国公益性事业单位法人化改革的建议

(一)完善法人治理结构,管办分离

要参照现代法人治理结构模式,继续推进管办分离.明确政府和公益性事业单位产权界限,职能和分工必须明确,管理部门和办事部门必须职责明确,在法人治理结构建设过程中要参考公司治理股东利益最大化模式,以公共服务利益最大化作为目标.

法人结构要坚持分权制衡原则,权力决策、执行和监督机构必须互相制衡,对利益相关者进行严格约束.同时在法人改革中要坚持公益性原则,以社会责任为根本.

(二)引入多元社会主体

通过公开招标等方式吸引外部资金投入到事业单位当中,建立多元化公益事业治理结构,这样能够起到互相监督和制衡的作用.除了投资以外,还应该鼓励社会资本捐建捐献,利用税收优惠政策,授予荣誉职位和给予物质奖励等方法,鼓励优秀企业进入到公共事业领域,一方面可以提高效率,另一方面可以增加资金.而公益事业单位要建立理事会监管资金,建立内部审计和外部审计机制,确保公益资金的透明性.

(三)建立绩效管理和考核体系

要从提高事业单位活力和工作效率的角度出发,建立绩效管理体系和考核体系.事业单位不以盈利为目的不意味着缺乏效率,因此单位内部要建立绩效管理体系.人才聘用选拔要做到能进能出,打破铁饭碗思维.当然事业单位编制要给予一定保障,无明显过错给予任职终身承诺.人才选拔改变论资排辈思想,实现竞争上岗,以绩效为考核指标,将工作成绩、效率和贡献列入量化,以提供多少公益服务为基本量化指标.在完善激励制度的同时要建立监督机制,做到放管结合,引入社会监督和同级监督.

三、结论

我国公益事业单位体制改革已经取得了较大的成就,但是仍然存在官办未分离,供给主体单一和效率低下的问题,针对于此要完善法人治理结构,引入多元供给主体,建立绩效管理和考核监督体系来完善.

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