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欧洲渔获丢弃政策演变历程
◇ Lisa Borges
◇ 翻译：肖 乐 李明爽
（全国水产技术推广总站 北京100125）
摘 要：欧洲社会普遍关注海洋可持续发展,渔获丢弃就是当前广为人知的问题之一.随着公众意识的增强,调整渔业管理政策,解决诸如渔获丢弃等过去不受重视的问题成为现实需要.在此背景下,本研究分析了欧盟渔获丢弃政策自2006年首次提出直到现在的演变历程,以及塑造其当前格局的重要事件；研究还分析了渔获丢弃政策的优势和劣势,以及对政治、环境和科学的影响.研究认为,由于公众反对渔获丢弃行为,逐渐增强的公众意识迫使管理者将注意力集中在渔业管理失效的表象上,而不是过度开发和缺乏捕捞控制的深层次原因上,这就扭曲了公共渔业政策改革讨论的主题,并且有可能破坏与丢弃问题有关的政策规定.
关键词：兼捕；公共渔业政策；丢弃；欧洲政策；渔业管理
DOI: 10. 13856/j. cnll-1097／s. 2016. 11. 016
1 引言
随着公众海洋保护意识的增强,渔业资源过度开发的加剧,再加上当前公众普遍认为捕捞业丢弃商业物种的行为广泛存在,渔获丢弃①问题在欧洲显得比以往任何时候都更加重要.
作为欧盟(EU)的行政管理机构,欧盟委员会(EC)有制定未来渔业管理政策的职责.当前,在欧盟海域,丢弃部分渔获的行为是合法的（下面描述的例子除外）,在某些情况下还是强制性的.受最小上岸尺寸、最大可捕量(TAC)、配额控制和兼捕限制等管理措施影响,在欧盟海域,渔获丢弃是很常见的现象.不过,选择性捕捞（丢弃小规格渔获以追求利润最大化）是一种特殊情况,主要原因是渔获经济价值较低或者没有经济价值.
现在,欧洲渔业管理的目标正在从确保单一物种或者仅是渔业产业的可持续发展向确保整个生态系统的可持续发展转变,同时达到维持或者恢复生态系统的结构、弹力和多样性的目的.进行以生态系统为基础的渔业管理(EBFM),其前提条件是通过控制过度捕捞和兼捕、最小化捕捞活动对生态系统的影响,达到对捕捞以及捕捞影响进行控制和负责的能力.在大多数情况下,丢弃不想要的渔获会对生态系统造成直接或间接的影响.加强渔获丢弃管理是EBFM成功的关键.
2 欧盟委员会就渔获丢弃问题立法及其促成因素
2.1 2006年以前的相关法规
在第一部共同渔业政策(CFP)出台之前,1980年,欧洲委员会针对最大可捕量问题出台了首个年度法规.该法规明确指出,每个物种都需要限制捕捞,应该设置一个TAC.1980年的TAC法规制定的前提条件是所有渔获都会上岸.然而,1981年的TAC法规却规定,“一旦配额用尽,分拣过的鲱鱼也不能上岸”（第5条）.因此,假如捕捞活动尚未结束但配额已经用尽的话,分拣过的鲱鱼也会被要求丢弃.在1982年的TAC法规中,第4条隐含了对丢弃问题的描述,“对于1982年确定配额的捕捞物种,有配额的成员国才可以将渔获保留在船上或者运送上岸”.
1983年,当时的欧共体发布了第一个占主导地位的渔业管理政策——共同渔业政策( CFP).共同渔业政策第2条提出“控制捕捞强度,特别是限制捕捞量”,却完全没有提及兼捕和丢弃问题.1992年共同渔业政策修订版发布,说明条款中才首次明确提到了丢弃问题,“通过捕捞方法和网具的选择,合理利用生物潜力和降低丢弃”.尽管如此,“渔获量”指标仍然可以在成员国之间分配, “开发率”也被定义为“在特定时期内,一个群体的渔获量占其总资源量的比例”（第3条）.1999年,TAC法规第6条特别指出,“鱼群里的鱼具有均等的被捕捞机会,不应该保留在船上或者岸上”,这促使了丢弃行为的发生.然而,在2002年的共同渔业政策评析中才明确指出,最大可捕量仅针对渔获上岸,“限制渔获量”的定义也被描述为“在特定时期内,对一个或者多个群体上岸的数量限制”（第3条）.也是在这个版本的法规中,首次提到了“保留渔获”,将其描述为选择性和“可能保留下来的渔获组成”（第4条）.
2.2 2006-2008年的相关法规及事件因素
2004年年底,负责欧盟委员会渔业和海洋事务的新委员走马上任.这名委员以推动欧盟综合海洋政策以及考虑实施2002年共同渔业政策(CFP)评析中的新措施,如增加利益相关方磋商和打击非法、不报告和不管制(IUU)捕捞行为而出名.出于他的个人兴趣,丢弃问题很快成为欧洲渔业管理者首要议事日程的一个话题.
从2006年起,为了促进丢弃政策成型,欧盟委员会开始有针对性地与各利益相关方进行磋商.2007年,欧盟委员会在一次交流会上公布了丢弃政策的目标.此后,欧盟委员会发布了一项资讯报告,报告里给出了几种可以选择的实施方案.同时,派观察员登上捕捞船搜集数据并对数据进行分析,主要目的是确定各种品种的丢弃水平并按重要性进行排列.根据数据分析结果确定各物种的丢弃水平基数,最终确定可行的丢弃削减目标.
在对特定物种设定了丢弃削减目标一段时间后,捕捞丢弃现象逐渐减少.在此基础上,2008年,欧盟委员会制定了渔获丢弃削减方案实施意见.具体的实施技术手段留给行业自己去设计.这么做的目的是为了增强行业的责任心和对法规的接受度,只要能达到平均削减目标,渔民可以自由地尝试各种不同的选择.
2008年年底,一个特别事件引起了公众对丢弃问题的关注.根据监控,一艘英国船只在离开挪威水域之后,立即将St达到商业规格的鱼类（主要是青鳕）倾倒进海里.挪威水域是禁止渔获丢弃的.该视频在欧洲国家传播甚广,激起了公众要求制定丢弃禁令的呼声.这一事件,与早已提出的改变捕捞方式却实施缓慢（由于欧洲类型多样的捕捞方式和为达到丢弃削减目标所设的冗长时间表所造成的）的情况搅和在一起,要求欧盟委员会迅速解决丢弃问题的政治压力明显加大.
与此同时,部分成员国为了减少丢弃达到商业规格的物种,要求增加TAC.这是一些国家的行政管理部门和行业针对欧洲代表性物种——北海鳕鱼（Gadus morhua）——达到商业规格却被大量丢弃时的反应.根据随船观察员提供的数据,达到最小上岸尺寸的鳕鱼捕捞量有明显的增加.这种增加归结于2005年年龄组比2000年以来的任何一年都要丰富,但仍远低于平均水平.北海鳕鱼来自混合捕捞,与黑线鳕（Melanogrammus aeglefinus） 和牙鳕 （Merlangiuerlangus）一同捕获,其产量高度依赖于鳕鱼的年龄组,大部分上岸(>80%)的鳕鱼是1～3龄的幼鱼.现在,2005年年龄组的鳕鱼已处于过度捕捞状态,对种群的恢复几乎不起作用.
上述问题促使欧盟委员会放弃狭隘的问题解决方式,重新考虑丢弃政策.2009年,欧盟委员会在北海和斯卡格拉克海峡区域实施了选择性捕捞禁令,2010年起扩大到全欧洲渔业区.然而,选择性捕捞禁令是否真正得到贯彻实施受到了质疑.研究表明,牙鳕作为一个常见的选择性捕捞物种,实施丢弃政策并没有解决丢弃问题.原因是,一方面在于行业内部降低了对渔获丢弃政策的接受度,另一方面在于当前经济气候致使国家政府削减了捕捞管控的经费,使海上控制和监督日益薄弱.
2.3 2009年及以后相关法规的形成
2012年,共同渔业政策(CFP)计划做一个10周年的政策评析.这个回顾过程始于2009年,彼时确定了CFP的主要关注点,其中包括：渔船捕捞能力大量过剩与大部分物种资源过度开发,缺乏长期目标和基于生态系统的渔业管理（丢弃问题只是简单提及）,低利润和高度补贴的产业,以及高度依赖欧洲市场的进口.
2010年年初,新委员走马上任,在2009年已经确定的大致框架下,负责CFP改革的解释和谈判.然而,在2010年年底,在一个成员国,由名厨牵头举行了一场公众活动渔获丢弃问题,并在电视上做了3集系列节目,再一次引起了公众的强烈反响.在随后的几个月中,来自至少12个成员国的50万人签署了网上,要求停止渔获丢弃,大多数环保非政府组织(NGOs)、名人、餐馆和大多数零售商表示支持.该公众活动主要强调了引起丢弃的一个因素——法规,指责欧盟管理系统及其看似严厉但无效的措施,对通过配额管理和最小尺寸限制的物种没有提出禁止丢弃要求.
2011年5月,欧盟委员会在布鲁塞尔召开了一次丢弃管理峰会.在峰会上,欧盟委员会明确指出,丢弃禁令是解决丢弃问题的办法.这与捕捞行业的看法完全相反.2011年6月发布的2012年CFP改革提案,提出对几个种群逐步实施丢弃禁令：2014年先是上层物种,接着是底栖物种,到2016年所有物种全部实施.推动所有渔获逐步上岸,与2008年提议的从渔业到渔业的方法类似.在开展最终谈判前,几个成员国签署了协议.事实上,早在2012年,在斯卡格拉克海峡从事捕捞的欧盟国家就提出开展实施丢弃禁令的尝试性案例研究,但由于相关立法程序不可预料的延误,使之不能按原计划在2013年实施.更重要的是,在最新的CFP提案后,有关丢弃的讨论已转移到关注过度开发、产能过剩和缺乏长远目标等次要领域.
最终,2013年5月30日,欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲议会就CFP改革达成了临时协议.临时协议的第15条引入了微量允许规则,即在管理计划的框架下,出现特别情况（未具体明确）时允许有5%的丢弃.据报道,这使丢弃禁令在实施中具有可操作性.协议陈述事实的部分也增加了符合上岸规定的物种的被捕机会.
3 丢弃禁令上升为渔业管理办法
丢弃禁令在所有欧盟水域和捕捞船上实施以来,对其是否能成为减少或是阻止渔获丢弃的有效管理办法的质疑一直存在.可以认为,如果实施丢弃禁令,将会：①激励渔民减少非目标捕捞量,节省空间用于存放更多有价值的捕捞物种.②将丢弃讨论从长期的TAC年度谈判转移到争取更高配额的短期谈判.③通过增加规格和物种的多样性来增加消费市场的多样性和选择性,以这种方式降低资源过度开发的压力.④在配额用尽时,通过提高网具选择性或者休渔,避免种群承受过大捕捞压力,防止过度捕捞,促进资源恢复.
最后一点对于确保资源恢复到较高水平特别重要,尤其是主要依赖于补充年龄组的物种（如欧洲水域的鳕鱼资源）.确实,丢弃禁令对于波罗的海的单一物种鳕鱼来说是有效的管理措施,改善捕捞方式和降低捕捞压力对于保障其资源量在未来处于安全水平是有成效的,东北北极鳕鱼的例子证明了最后一点.1973 1974年是有记载以来补充年龄组最高的年份,同时1977年开始实施鳕鱼丢弃禁令.尽管这一措施实施得太晚而不能保护1970年年龄组的个体,但它与低最大可捕量、附加的技术措施（如临时休渔）、降低船只的尺寸和良好的执行等多项措施的结合,避免了1983年年龄组的资源被过度开发.到20世纪90年代中期,北极鳕鱼资源量已经恢复,到现在已相当丰富了.
然而,捕捞业物种混合的特性和执法情况引起了人们对丢弃禁令效率和效能的质疑.首先,为了避免短期内丢弃却提高了最大可捕量,特别是从以上岸为基础转向以渔获为基础的过渡时期,最终却加大了过度捕捞的危险.这一点在欧洲已经引起了强烈的争论.它还将最小公分母法则重新引入到讨论中,即当一个物种的配额用尽时,无论其他相关物种配额是否用完,捕捞行为都应当结束.捕捞中出现丢弃现象的一个常见因素就是兼捕问题.丢弃禁令的实施还需要高水平的控制、执法和海上监控,因为它们显著影响着捕捞行为.完全记录渔业(FDFs)通过电子监控（CCTV和传感器系统）对物种上岸量和丢弃两方面进行监控、记录和查证.这几年已在几个欧洲渔业捕捞区进行了FDFs测试,证明其在全渔获保留监管方面非常有效.然而,在所有欧洲船舶上配备电子监控可能面临技术上的挑战,同时,在当前的情况下依靠使用额外的捕捞机会作为奖励以获得渔民的合作可能也无法持续.此外,新引入的最小公分母法则如何生效还没有确定.这些例外,不仅破坏了丢弃禁令,并且由于丢弃数据固有的高变异性,使得丢弃禁令也不太可能执行,利用敏感性去确定丢弃数据不同的百分比也变得不可行.如果丢弃禁令执行情况没有得到充分监测,根据捕捞数据做出资源评估的科学建议将会有失偏颇.政府支付丢弃损失和船上空间损失的补贴将会减轻丢弃禁令的短期负面经济影响.不过这种补贴会损害禁令的工作机制,可能性会进一步破坏（甚至可能消除）丢弃禁令的有效性.最终,伴随着对一些新物种的不可持续开发,对它们的消费也会加大.
尽管如此,无论丢弃禁令的有效性和执行水平如何,由于捕捞网具的非选择性,仍然会捕到非目标渔获.但只要它与生态系统各组成的生产率成正比,就不一定有害.这意味着纠结于丢弃禁令的主要目标（减少不必要的死亡率）可能不总是必要的.因此,丢弃禁令作为渔业管理工具,最终根本的问题是：丢弃或者说不丢弃非目标渔获对生态系统的影响是什么？换句话说,将渔获送上岸是不是比直接丢弃更有利于生态系统？
丢弃可能对种群数量、物种结构和生态系统产生重大影响：在高强度捕捞区,丢弃死亡率低的物种在数量上会大量增加（如斑点猫鲨Scyliorhinuscanicula）,而丢弃死亡率高的物种具有恢复已衰退资源量的潜力（如北海鳕鱼）.但是作为食物供应,丢弃禁令也会改变被捕食者捕食者之间的平衡关系,增加掠夺性的相互作用或降级底栖生物群落的多样性.有研究表明,渔获上岸丢弃的影响取决于食腐生物群落发挥的作用（B．Fulton,个人交流）,不过这方面还需要做进一步的研究.在欧洲海洋战略框架指令里,对这些问题的答案非常重要.欧洲海洋战略框架指令旨在保护海洋生物多样性,提出到2020年欧盟海域达到“良好环境状态”.
4 总结
不管何因、何故、何时或何地,丢弃问题无疑是重要的渔业管理问题.它通常是过度捕捞和缺乏合规开发的表现,但也是市场的选择.如果没有适当的监测和控制,丢弃问题会损害各种措施的有效性和潜在的科学建议,严重损害管理系统的基础.
欧盟渔获丢弃政策的演变历程凸显了民意的重要性和力量,它直接促就了如此重大的政策.认识到这个事实非常重要,这样各个利益相关者在做决定时就能够掌握正确的信息,管理部门也可以提前寻求合作,使政策在没有政治压力的情况下制定并且没有在匆忙中通过,或者更糟糕,必要且关键的政策改革被虚假信息破坏.当针对特别有争议的问题（如保护物种／区域）制定管理政策时,要特别注意民意的重要性和力量,这些可能有很高的媒体关注度,会吸引公众广泛关注.
关于欧盟渔获丢弃政策,我认为,由于公众反对渔业丢弃,管理者被迫将注意力集中在渔业的无效管理上,而不是其根本原因上.这扭曲了CFP改革的讨论,可能削弱了CFP对丢弃问题的关注,甚至可能造成CFP改革在关键方面的妥协,例如最终为了一个妥协的政治决定,可能会放弃一些有益的丢弃禁令实施措施.虽然丢弃禁令的公告在促使捕捞业主动减少非目标渔获方面已经起到了积极的影响,但事实上,它的实施是不可能的,由此带来的后果使其不适合欧洲当前的形势.而用于限制捕捞死亡率的一系列传统管理办法,加上正确的实施,革新的监测、控制和执行程序可能是更有效的.
最后,我对公共活动的正负面作用表示异议.正面来看,它们可能会增强公众对海洋可持续发展问题的关注,但它们却在本质上将问题简单化,只关注问题的焦点,特别是基于一些偏见的信息,可能会无意中损害更重要问题的讨论.当坚持一个有争议的问题时,可能会对政府和非政府组织短期的政治利益产生影响,另外它还附带了一个关于举证责任的要求,那就是落实任何改变并继续寻求公众的支持,同时还要证明妥协的所有缺陷.
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