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基于重庆医改事件论政府危机公关能力提升
胡静仪 欧阳倩
摘 要：2015年4月1日,历时7日的重庆医改,因部分患者的上街抵制而被宣布中止.此次医改的失败,一方面反映了我国医药体制改革举步维艰,另一方面也反映了地方政府在应对政策类件中的危机公关能力不足.本文通过梳理重庆医改事件,分析重庆市政府在此次事件中危机公关的“得”与“失”,由此引出我国政府危机公关能力提升的改进思路.
关键词：公共政策；政府危机公关；重庆医改
一、事件回顾
2014年5月,重庆、天津等16个城市被国家卫计委纳入第二批公立医院改革试点城市.此后,重庆市相继发布了《完善医疗服务体系改革实施方案》《深化区县公立医院综合改革方案》等文件,统筹推进医疗、医保、医药“三医”联动改革,逐步建立回归公益性、保障可持续的医药卫生运行新机制.[1]
2015年3月25日,《重庆市医疗服务项目（2014年版）》正式实施.按照“总量控制、结构调整、有升有降、增减平衡”的基本原则,对六大类7886项医疗服务项目进行了调整,其中降价类项目涉及1309项,提价类项目涉及6577项.在六大类项目调整中,其中大型设备检查、检验类项目均降低25%左右,诊查、护理、治疗、手术类项目分别提高30%、30%、13%和13%.调增总额7.07亿元,调减总额7.09亿元,增减额相抵-200万元,总量基本平衡.[2]
2015年3月31日,重庆医改的第7天,上千名尿毒症患者聚集在重庆市政府周边表示,宣称誓死捍卫生存的权利.对此,重庆市政府出动上百名和保安拉起人墙,阻止民众进入,造成渝中区多处路段交通瘫痪.
2015年4月1日,重庆市卫计委、物价局紧急喊停医疗调价,各大医院全部恢复调整前原来.4月2日至18日,各医疗机构退还患者多支付的费用；对下调后少收的费用,医院做记账处理.至此,重庆医改事件宣告结束.
二、政府事件危机公关分析
1.危机公关的公共政策视角
公共政策具有一个运动发展的过程,经过问题的认定到政策的制定、执行、评估等环节,最后归于终结,构成政策的生命周期.其中,公共政策终结作为政策实施过程的最后一个环节,即“公共政策决策者通过对政策进行审慎的评估后,采取必要的措施,以终止那些错误的、过时的、多余的或无效的政策、政策功能、政策工具或政策组织的一种行为”.[3]
一般情况下,导致公共政策终结的主要原因包括：一是经过评估认为政策目标已经实现,政策问题也已得到解决,政策没有继续存在的必要,应该予以终止.二是经过评估发现存在决策失误或局限性,如果继续执行下去,不仅浪费资源而且会带来严重不良后果,因此必须予以终止.[4]
引发公共政策终结的触发机制很多,而突发性群体事件具有受众面广、突发性强、破坏力大等特点,往往导致公共政策的突然终结或加速终结.本文探讨的政府危机公关正是政府为避免或减轻由公共政策出台或执行引发的突发性群体事件这一危机所带来的严重损害和威胁,制定和实施的一系列应对策略和治理措施.
2.事件危机公关的“得”
政策终结并非等同于政策失败,对于政策目标已经实现,政策问题得到解决的公共政策,政策终结是正常的、必要的；对于经过评估发现存在失误或局限,使其无法解决所面临的问题的公共政策,政策终结将减少资源浪费,避免不良后果,重庆医改政策的终结属于后者.在医改政策终结过程中,政府的危机公关即及时废止了不合理的、无效的公共政策,有效遏制了危机事件的进一步扩散,缓解了相关利益主体之间的矛盾冲突.
（1）及时终结不合理的政策,减少损失.根据新版医疗服务,可以发现调减项目多为CT、ECT、磁共振等大型设备检查或检验项目,调增项目多为挂号诊查、护理、治疗、手术等常规项目.从医院就诊的实际情况来看,需要采用大型医用设备检查或检验的重症患者毕竟是少数,这样非但没有减轻重症患者的医疗负担,还直接导致广大普通患者的就诊费用上涨.政策目标与内容之间存在的明显偏差,使政策的合理性缺失,势必遭到广大人民群众的反对.所以,当聚众的件爆发之后,重庆市政府次日紧急喊停并及时废止了新出台的医改政策,这既是必然的政策选择,也是正确的危机应对,不但有利于避免事态的进一步恶化,减少政策终结代价,而且降低了医疗服务体制改革的试错成本,有利于推动改革的深入开展.
（2）迅速采取新的决策,缓解冲突.政府的行政管理活动大多由公共政策来推动,政府危机公关的核心就在于危机情境下的政策制定和执行.[5]在信息高度发达的今天,进行危机公关的最佳时期越来越短,这就要求政府必须迅速作出应对危机的决策,执行部门必须坚决果断执行决策.政府在2015年4月1日作出“废止新政策,恢复原”的决策后,重庆市各大医院纷纷响应政策,于次日恢复原收费系统,退还患者多支付的费用；对少收的费用,医院做记账处理；安排专门人员和场地进行退费,并做好解释工作.各大医疗机构还承诺在4月2日至18日内完成此项工作,以便早日恢复医疗系统的正常运行.对“多退、少不补”这一政策的贯彻落实,较好地弥补了相关病患的损失,缓解了公众与政府间矛盾的激化.
3.事件危机公关的“失”
重庆市出台仅七天的医疗改革政策,之所以废止,根本原因在于公共政策最终偏离了公众的利益偏好,政策终结无疑是必然的选择.然而,由突发性群体事件触发的政策终结使得政府的危机公关面临了巨大挑战,未能从根本上有效地治理危机.
（1）政策前期准备不足,被动应对危机.医疗的改革调整,事关广大老百姓生老病死的大事,具有强烈的政治敏锐性,也是重大的民生政策,该医改政策制定过程中,缺乏有效的制度化参与机制,未能广泛征求意见,审慎决策,从而引发部分利益群体的不满,使政策明显缺乏执行的基础.其次,医改政策出台没有正确反映实际情况,切实解决调整医疗服务、理顺医疗体系的政策目标.对于广大普通病患而言,常规项目就诊费用大幅提高,加之缺乏配套的医保方案,无疑进一步加剧了“看病难、看病贵”问题.重庆市政府不但未能意识到医改政策的准备不足,而且对可能引发的社会稳定风险缺乏科学有效的应急预案.因此,当上千名尿毒症患者聚众时,政府的应对之策仅仅停留在“灭火式维稳”的层面上,是面对民众“维权”和政治体制“问责”的双重压力所作出的临时性策略选择.
（2）暴力维稳终结政策,破坏政府形象.当上千名尿毒症患者聚众时,重庆市政府出动上百名和保安拉起人墙,阻止民众的前进,造成渝中区多处路段交通瘫痪.另外,重庆市政府部门还勒令本地媒体“噤声”,删除或屏蔽微博等自媒体平台上发布的相关信息.[6]本地媒体集体失语,除了在网络上传播和转载的一些图片之外,许多当地人对该事件的了解来源于外地媒体的零星报道.
在政策终结阶段,由于政府预警能力不足及“民本位”理念缺位,面对突发性群体事件所带来的压力,往往习惯采取非制度化的暴力维稳方式.一方面体现了我国对于此类公共危机的治理,缺乏一套系统性、可操作的过程管理体系,对于相关人员的责任划分也缺乏法律层面的约束,导致在应对危机的过程中并没有真正做到依法行政.同时,政府强制施压媒体的行为,反映了政府对媒体的认识存在误区,进一步加深政府与公众、媒体间的信任危机,从而带来谣言蔓延、社会恐慌、政府形象受损等问题.
三、提升政府危机公关能力的相关对策
1.夯实法治基础,提高法治水平
加强公共危机治理法治化建设,构建公共政策全过程质量管理的法律体系,进一步明确相关主体的权责,完善政策过程的程序,提高行政主体的法治素养.不论是前期的准备不足,还是后期的暴力维稳,重庆医改都体现了公共政策过程中政府危机公关未能在法律框架内有序地开展,相关法律规定的缺失无疑造成违法违规行为的出现.因此,必须通过完善法律,使政府的危机公关真正实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究.
2.加快进程,提高公众参与
重庆医改的失败在很大程度上归咎于民意的缺失.公共决策阶段,政府听取民意“形式化”,甚至完全封闭民意,使得医疗改革政策的出台完全背离了改善医疗服务质量,保障公众健康权益的政策目标,最终政策必然失败.所以,必须提升公众参与公共决策的意愿和能力,促使政府从管理方式向治理模式转变.具体来说,包括：（1）拓宽并畅通公众利益诉求表达渠道,保障民意能进入到重大决策议程.（2）完善公众参与决策机制,使利益诉求表达组织化、高效化.（3）健全决策监督机制和程序,使监督主体多元化、监督方式多样化,确保公共政策始终符合公众的利益偏好,满足公共利益需求.
3.加强政策执行力,提高危机应对能力自2014年3月12日,《重庆市医疗服务项目（2014年版）》正式实施前不到半个月,重庆市卫计委才对各大医院管理层进行培训,而大部分医院对医护人员的培训则在3月20日之后才开始,广大民众更是不了解政策的具体内容.新医改的仓促准备严重影响了政策的执行效果,增加了改革的阻力,为之后危机的爆发以及临时应对埋下了伏笔.
公共政策的执行并非一蹴而就,而是一个系统持续的过程.提升政策执行的效率也有利于提高政府危机公关的专业化水平.首先,要有充足的“预热”时间和资源,为政策的顺利执行提供基础.其次,完善信息公开制度,尽可能缓解公众与政府之间的信息不对称,促进公众对政策的了解.第三,建立新闻发言人制度,加强公关人才培养,增强政府工作人员的公关意识,第一时间发布相关信息,告诉民众事件的真相,与媒体构建良性互动关系.此外,要建立危机公关常设机构,负责政策过程、社会舆情的监控以及制定切实可行的应急预案,以备突发性群体事件发生时能及时泰然处之,迅速作出反应.
参考文献
[1]安钟汝.重庆医改持续七天便宣告结束[N].新农村商报,2015-04-08(C04).
[2]龚宏龄.谁缺席了民生政策形成过程：基于重庆医改事件的分析[J].安徽行政学院学报,2016(01).
[3]刘雪明,曹迎宾.公共政策终结的影响因素分析[J].理论探讨,2014(04).
[4]宁骚.公共政策学（第2版）[M].北京：高等教育出版社,2011.
[5]郝良玉,胡俊生.公共政策视角下我国危机管理的困境与出路探讨[J].濮阳职业技术学院学报,2009(04).
[6]朱正威,刘莹莹.政策类件的危机应对与治理——基于重庆医改事件的案例分析[A].2015应急管理“安全谷”论坛暨国际应急管理学会(TIEMS)中国委员会第六届年会论文集[C].2015.
[基金项目：西南大学本科生科技创新基金一般项目（编号：20160102001）]
（作者单位：重庆西南大学政治与公共管理学院）
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