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户籍制度改革滞后原因与优化路径分析
摘 要：我国户籍制度的形成变迁与当时的社会背景有紧密的联系.本文回顾了户籍制度两次自上而下的发展阶段,分析了当下户籍制度改革滞后的原因,并在此基础上提出户籍制度改革优化的路径.
关键词：户籍制度；改革；利益差异
我国的户籍体系作为计划经济的产物保留了下来.新中国成立后,我国的户籍制度在两次自上而下的变迁发展中一步步成为我国二元城乡社会的基础.它是城乡二元社会结构的基础制度,不仅仅包括现行的户口,还包括附着在其上的社会保障、公共服务等权益待遇.它实际上成为福利和利益分配的“门槛”,是城市资源差异性分配的载体.回顾我国户籍制度的发展变迁历程不难发现,我国的户籍制度除了体现传统意义上分辨居民身份、亲属亲密关系及其法定地址等管理人口的基本功能外,还是一种进行身份甄别和限制人口流动的手段.政府通过户籍制度构建一种差别性权利利益分配的体系和结构.在计划经济时代,它适用于当时社会资源有限,平衡供需矛盾的需要.但是改革开放后,伴随着进城务工的农业户口的居民增多,户籍制度在不断冲击下已经到了不得不改的地步.现在户籍制度改革举步维艰,已经进入深水区.坚定推动户籍制度改革在社会转型期十分有必要,是符合社会发展趋势的.
一、户籍制度的变迁
我国户籍制度经历了两个发展阶段,均是自上而下的变迁：一个是在计划经济时代,1951—1977年我国户籍制度的形成；另一个则是在改革开放之后,1978年至今户籍制度的变革.需要指出的是我国的户籍制度已经进入改革深水区.
1.二元差别户籍制度的形成
我国户籍制度开始的标志是1951年7月由颁布的《城市户口管理暂行条例》.1958年1月《中华人民共和国户口登记条例》由全国人大常委会发布,条例规定公民从农村迁往城市必须持有相关证明才能实现.公民的自由流动实质上取消,对公民的流动做出了严格的限制性规定,我国户籍制度的变迁发生根本性变化.如果不满足条件,无法办理迁出的手续,则不能迁往目标城市.20世纪70年代四届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法》,而在当时的《宪法》中甚至删除了“居民有居住和迁徙的自由”的条款.在强化人口迁移控制的同时,以户籍性质为基础城乡分割的户籍权利也在建构,户籍逐渐与社会保障、公共服务、权益待遇相结合,使得户籍附加不同的权利、利益,不同的户籍就代表不同的身份,户籍的身份化使得高低阶级性差异出现.
2.城乡二元户籍制度的改革
改革开放后,进城务工人员增多,旧有的户籍制度已经不能适应经济的快速发展.户籍制度的改革被提上议程.1984年,国务院发布了《关于农民进集镇落户问题的通知》,开始给新增人口少户籍含金量低的小城镇和小城市人口流动限制进行松绑,允许符合通知规定的农民人口在一定条件下在生活的地方城镇落户.1997年,发布的《小城镇户籍制度改革试点方案》更进一步降低了进城落户的门槛,允许在小城镇具有稳定职业和固定住所的农村人口办理城镇常住户口,以促进农村剩余劳动力就近、有序、合理地向小城镇转移.2001 年3 月,国务院批转通过了《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》,允许有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民转为城镇户口,并允许其自愿保留或转让承包地经营权.一方面,从管理上取消户籍性质划分,统一登记为居民户口,原有的户籍权利却大多保留下来.另一方面,各地开始推行居住证制度,并将与此合并管理；同时,以固定住所、稳定职业或生活来源等准入条件取代进城指标.
二、改革滞后的内在原因分析
进城务工的农民是城市开放的重点对象,他们为城市经济的繁荣做出贡献,却没有享受到同等的权利和利益.那些在城市工作生活的农业人口应该逐渐转变为非农业人口,享有非农业人口的各种权益.但是,这一目标并未实现.到现在,我国外来人口有条件落户的范围也仅仅限制在集镇、小城镇到中小城市,一些大都市如北京、上海等的户籍制度改革仍是举步维艰.而且更需要注意的是,即使名义上统称为“居民户口”,而等级差异的户籍类别在实质上并没有彻底取消.原来农业户口和非农业户口所配置的权利、利益等差异性分配依然存在,甚至新的差异鸿沟又在新的户籍制度上构建.我国户籍制度改革依然滞后,比较完善彻底的户籍制度改革还处于停滞不前的现状.它所带来的最直接后果就是农民工住房问题和农民工子女入学问题等社会关注的热点在不断发酵,依旧没有比较好的解决方法.影响我国户籍制度改革滞后的因素有差异性权利利益配置、政府主导沿用旧有的计划经济时代的价值目标、权益制度交互作用以及地方财政的承受能力等.
1.差异性权利利益配置
现行的户籍制度,除了历史上具有的人口管理的基本功能之外,它的存在一直是一种身份甄别机制,是政府实行差异化权利利益分配的工具.计划经济时代根据当时的实际情况,政府不得不实行差别化的城市公共产品供给分配,而户籍制度是实现这一任务的重要制度手段.城市公共产品供给有限,不可能完全根据属地原则确定公共物品的分配对象.具有身份甄别功能的户籍制度帮助政府缓和了公共物品供需矛盾,但也造就了差异性的权利利益的城市公共物品分配.在计划经济时代,这种差异鸿沟主要体现在城乡之间.改革开放后,农村劳动力进入城市,原有的差异没有改变,农民工为城市的经济繁荣做出贡献,但他们很难获得城市户口以及它所带来的福利待遇,问题不断扩大,以至于成为城市的边缘人群和弱势群体.
“农业户口”和“非农业户口”的差异区别的根源在于利益分配的差异,农业户口和非农业户口所代表的福利待遇不一样,是有等级差异的.户籍登记制度并不是构成改革困难的原因,相反它有利于维护社会稳定.而原因在于挂靠在不同户籍类型上的经济待遇和社会福利的等级差异,根本上的差异改革不彻底,户籍制度就不能彻底摆脱历史的局限.深刻的户籍制度改革的根本在于剥离不同户口身份上所挂靠的等级性差异的权利利益.人们需要的是权利、利益的实质平等.只是统一居民户口,名义上消除户籍类型的户籍配套制度改革是没有意义的,表面上的改革无益于现实问题的解决.
2.政府偏好明显
由政府主导是我国户籍制度的最显著特征,也因此反映出政府的政策选择和偏好在户籍制度的变迁中发挥着极端重要的作用.政府建构户籍制度是为了控制农村户口居民进入城市,防止非农业户口的居民过快增长,避免本就有限的城市社区公共产品供应不足.政府将农村居民限制在农村,保证农村有足够的劳动力以缓解建国初期粮食不足的现状,同时为重工业发展奠定物质基础.为了控制农村人口向城市迁徙,所以划分农村户口和非农业户口进行控制和管理,这样就起到避免侵占城市工业发展资源的作用.政府“国家至上”观念在户籍制度构建和变迁中发挥着重要作用,对可能危害国家整体利益的行为采取管制、控制的手段.市场经济要求自由、平等,但户籍制度限定了人们的身份,并赋予某种差异性的等级鸿沟,人们并不是在平等地位上展开竞争,制约了市场经济的发展.市场经济的基本逻辑和我国现行户籍制度格格不入,再加上我国的户籍制度没能彻底地改革,更使其与市场经济体制无法适应,限制了城市人口的增长和人口的自由流动.
3.户籍及其权益配置制度的交互作用
在我国现行的户籍管理制度体系中,在户籍类别之上所附加的各种福利待遇和权利利益差异性配置制度进一步扩大.在我国户籍制度变迁过程中,户籍及其权益配置性制度交互作用,相互影响,从而制约着整个制度体系变革,使得我国户籍制度改革举步维艰,甚至一度陷入停滞的状态.改革开放后,户籍含金量小的城镇、小城市户籍所附加的户籍权益不断调整呈现缩减的趋势.但在户籍含金量的大城市、特大城市,改革依旧难以推动,户籍权益的附着依然较多.城市规模越大,利益交织越复杂,户籍制度的调整也就越难开展.
4.地方财政负担阻滞改革
地方财政负担能力大小是地方政府推进户籍制度改革所需考虑的首要问题.财政社会福利支出必须要有计划性,城市新增户籍人口必须要与社区福利支出能力匹配.对于较小的城市和小城镇来说,新增户籍人口的支出压力较小,因而户籍门槛相对较低；而对于大城市和特大城市而言,户籍人口的增加将会带来较大的财政压力,户籍门槛就较高,改革难度也就越大.在放松外来人口的限制上,地方政府不得不考虑自身财政承受能力.针对外来人口特定的需求,制定不同于本地人口的公共福利和社会保障制度,避免对外来人口的权益歧视.
三、户籍制度路径优化分析
我国户籍制度改革的实践证明,改革的根本在于剥离依附在户籍制度上的权利利益,实现配置的实质平等.如果只是名义上取消户籍类型,其背后历史遗留的运转机制和管理分配机制依然存在,差异化分配资源、权利、利益、福利待遇依旧存在,现实社会的问题是得不到解决的.所以去除户籍制度与公共产品之间的内在联系,是实现户籍制度彻底改革和解决当下问题的根本路径.寻找一种公平平等的实现公共产品筛选的机制,用新的机制替代现今的户籍制度是当务之急.要实现权益的真正平等化,要先破而后立,在剥离挂靠在户籍制度上的差别权益制度分配之后,引入公平有效分配筛选机制,才能推进户籍制度体系的彻底性变革.
实现人口自由流动和平等身份可以被认为是户籍制度改革的价值目标.对外来人口设置一定的入户条件,限制人口自由流动,这种做法是违背户籍改革初衷的.它实际上维护了现有户籍制度壁垒,是实行差异性福利政策.户籍改革中反映政府偏好的色彩依旧很浓重,依旧不能很好地适应民众需求.对外来人口设置一定的入户标准,反而是在一定程度上维护了现有户籍制度壁垒,产生了新的制度差异.
四、结语
户籍制度改革势在必行,在经济社会转轨的过程中正在艰难地推进着.它受到现实因素的影响,这些重要因素包括差异性权利权益配置,政府主导户籍改革,制度惯性的交互作用以及地方财政承受能力等,导致户籍制度陷入泥潭.我国户籍制度改革要取得彻底胜利,需要逐渐排除户籍制度与社会公共产品分配之间的联系.逐渐缩小本地城乡户籍与非本地户籍人口的权利、利益差距.政府应以服务大众为价值目标,建立正确的适应这个社会需要公平平等的机制体制,与为人民的服务真正联系起来.同时,政府扩大公共财政支出的规模,自上而下进行财政改革,协调公共资源地区间的配置.全方位的改革措施才能建立真正符合实际国情的户籍制度.
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（作者单位：燕山大学文法学院）
户籍制度论文范文结:
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