毕业论文网
关于免费地方政府论文范文在这里免费下载与阅读,为您的地方政府相关论文写作提供资料。
我国地方政府立法若干问题
谢家银1, 曹
平2, 罗华权3
（1.广西财经学院
法学院,广西
南宁
530000；2.广西社会科学界联合会,广西
南宁
530000；
3.广西大学
法学院,广西
南宁
530000）
摘 要：地方政府立法是地方立法体制中的重要组成部分,我国《立法法》修订以来对地方政府立法的理念与实践提出了更高要求.在当下地方政府立法实践中,存在一些急需解决的现实问题,地方政府立法在立法价值取向上存在固有的缺陷,在法律体系中的地位存在争议,立法质量也参差不齐.对此迫切需要明确地方政府立法具备职权立法与授权立法的双重属性,确认其存在与发展的必要性,并以行政法定与行政均衡的理念更新其价值取向与指导原则.在地方政府立法创新路径的宏观选择上,应合理划分地方人大与地方政府之间的立法边界,发挥地方政府立法的创制性功能,并提升其立法质量,完善其公众参与.
关键词：地方立法权；政府立法；地方性事务
中图分类号：D627 文献标识码：Ａ文章编号：１００２－３２４０（２０１6）05－００34－05
一、关于《立法法》修订对我国地方政府立法创新的影响问题
我国《宪法》与《立法法》确立了统一且层次鲜明的立法体制,既包括为调整国家和社会中根本、基本、全局性、特别重要的社会关系而进行的严明统一的立法,又包括在不同行政区域为执行或补充立法而进行的各具特色的地方立法,2015年3月十二届全国人大三次会议审议通过关于《立法法》修改的决定,这也是《立法法》实施以来的首次修订,其中一大修订亮点即依法赋予我国所有设区的市以地方立法权,从而推动我国地方立法主体的扩张并进入深化发展的新阶段.
地方立法权是相对于立法权的概念,广义上的地方立法权是指法定的地方国家机关（地方人大及常委会与地方政府）享有依据法定的职权与程序,结合本行政区域的实际情况下创制、认可、修改或废止具有地域性效力的规范性法律文件的权力.地方立法权的行使主体存在不断扩张的趋势,1982年在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中首次授予省会城市及部分较大的市的人大常委会对地方性法规的拟制权,授予部分较大的市的人民政府对地方政府规章的制定权；至2015年《立法法》修订前,地方立法主体已经囊括省级行政区和较大的市的人大及其常委会,经济特区所在地的省、市的人大及其常委会,民族自治州、县的人大等地方人大机关,省级行政区和较大的市的人民政府,特别行政区的立法机关等地方行政机关；2015年《立法法》修订更是确立了所有设区的市的人大及政府均享有地方立法权,明确上述主体可就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规或相应的地方政府规章；至此地方立法主体由我国特殊的“较大的市”向设区的市全面扩容,地方立法权进一步得以优化,以回应地方层面日益迫切的立法诉求,也为推进地方治理法治化奠定相应基础.
地方政府立法是地方立法中不可忽略的组成部分,《立法法》修订以及地方立法主体的扩张趋势对其亦有重要意义,并应借机重新梳理地方政府立法在地方立法体制中的发展现状与作用功能.地方政府立法即是法定的地方政府制定地方政府规章的权力（此外,地方政府还会创制大量的行政规范性文件,对社会具有一定的约束力）,其中《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》为该项权能提供组织法上依据,《规章制定程序条例》与《法规规章备案条例》从程序法上规范地方政府立法的形式,而《立法法》在实体法层面对地方政府立法的主体范围与权限范围进行明确的界定[1].新修订的《立法法》在第七十二条、第七十三条授予设区的市的人大及其常委会以地方立法权并明确其立法权限同时,兼顾在第八十二条对设区的市的政府作出类似授权,上述条款仅在表述上略有差异,可见立法者将两者视为一体共同推进的意图；《立法法》在扩容地方政府立法主体的同时对立法质量的要求更高了,在该法第八十二条还要求地方政府立法不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,先行立法性质的地方政府规章也应当在一定期限内上升为地方性法规；除对地方政府规章制定要求更严苛外,根据《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神,及地方所有规范性文件都应纳入备案审查范围,违宪违法的规范性文件必须依法撤销和纠正,禁止地方制发带有立法性质的文件,由此可见在建设法治政府背景下地方政府立法的完善迫在眉睫,而审视我国地方政府立法现状,探究地方政府立法的理念与实践创新也十分必要了.
二、关于我国地方政府立法创新的现实困境问题
（一）地方政府立法在立法价值取向上存在着缺陷问题
任何立法活动的开展都需要价值目标的指引,即立法需要在何种基点之上对何种主体发生作用以及发生作用的目标和行为取向,对于地方政府立法而言正当的价值取向决定其法律规制的合目的性与有效性,并体现出利益在公权与私权之间的平衡.立法价值取向作为原则性内容,在我国设立地方政府立法制度的实体法与程序法中都缺乏有关规定,即使在《立法法》第八十二条中有所规定地方政府立法是“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要”或“属于本行政区域的具体行政管理事项”而制定,但上述条款未能充分明确地方政府立法的价值定位,该条款对于理念的表述略显模糊.而在对地方政府规章的具体考察中,不难发现以下存在缺陷的立法价值取向：行政立法便利于行政主体的价值体现,大多数地方政府立法的出发点是为方便行政主体行使管理职权,而不是为行政相对人行使权利提供便利,地方立法上大量设定的行政许可审批便是实例；地方政府立法以规制行政相对人为主的价值体现,在地方政府规章中设置了较多对行政相对人的法律责任,而在行政主体本身的义务履行与法律责任设置方面却是欲遮还羞；以及行政程序优先于行政效率的价值体现,在地方政府规章中设定了一系列复杂繁琐甚至没有必要的行政程序,制约了行政效率的提高[2],这也正是社会民众所反映的基层行政部门“门难进、脸难看、事难办”的主要症结所在.
（二）地方政府立法在法律体系中地位尚存在着争议问题
地方政府立法在地方立法体系中的地位存在一定争议,在学术界普遍认为地方政府立法实质上是行政权力行使的体现,近代以来传统法治理论中立法权与行政权相分离的观点根深蒂固,且在立法主体适格性问题上狭义上的地方立法主体限于地方立法机关而不能包括地方行政机关,由此导致对地方政府立法的地位界定不清,对地方政府规章的立法学研究较为欠缺,也导致地方政府立法的系统化建设相对滞后.
自近代的法治观念形成以来,人们普遍认为立法权是专属于议会或国会这类专门立法机关的,孟德斯鸠在论述英格兰政治体制时提出,国家的权力应当分为立法权力、有关国际事项的行政权力以及有关民政法规事项的行政权力[3]（即司法权）,该分权制衡理论也被后世所奉为圭臬,即使在现代国家治理实践中立法权不断为行政机关所分享或掌握,但人们还是一直对立法重心向行政机关转移的危险心存疑虑；在不少学者看来制定地方政府规章不属于地方立法的范畴,从主体资格上看,地方政府本身不具备立法权能,不应成为立法主体,从立法权限上看,地方政府制定规章必须从属于法律、行政法规和地方性法规,其规章的合法性具有较强的依赖性,故地方政府立法最多只能成为地方立法中的次要角色,而不能充当其主导力量.
（三）地方政府立法在立法质量上尚存在着瑕疵问题
从地方立法的实施层面考察,地方政府立法在立法质量上的瑕疵也饱受诟病,伴随行政事务的日益繁杂,地方政府制定规章的积极性有增无减,与此同时行政立法的违法性、任意性、低效性等问题也相应突显.地方政府立法的首要目的是执行上位法的有关规定,但若固守对执行性立法的狭隘理解,将使制定的地方政府规章仅仅是上位法的简单复述而缺乏有区域特色的创制性内容,事实上我国大量的地方立法都存在“小法抄大法,地方抄”的重复立法现象,因其与上位法高度趋同而形同虚设,也浪费了地方珍贵的立法资源.其次地方政府立法有严格的法定权限范围,其与立法、地方人大立法应各有所职,但由于科学立法、立法理念的缺失,地方政府立法擅自越权、相互争权以及与上位法相冲突的现象数见不鲜--地方政府立法难以界定其与地方人大立法之间的权限区分,以致由政府代为人大立法,破坏立法体制的严肃性；甚至地方政府立法有意或无意违反上位法已成惯例,一如大量行政许可审批的违法设定,形成了实在的“恶法”.最后地方政府通过立法与民争利、侵害人权的现象也时有发生,通过政府规章将部门、地方利益正当化的行为屡禁不止,严重损害法律体系的权威性与正义性,例如不少城市通过政府规章确立了机动车辆的限行与限购制度,该制度合理性尚且不论,该制度一旦成为常态则社会民众对机动车的使用权将受到过多减损,日常生活受到限制,合理的机动车交易市场秩序也将受到破坏,如此行政立法对相对人合法权益的干预已远远超过其所追求的行政管理便利的目标.
三、关于我国地方政府立法创新迫切需要明确的问题
（一）迫切需要明确地方政府立法存在与发展的必要性问题
首要问题在于行政机关能否成为立法权的行使主体？传统的宪法与行政法理论认为立法权应当由立法机关单独行使,行政权应与立法权相分离,但随着现代国家社会治理实践的发展,立法主体从单一性质的代议机关向多元性质的主体拓展已是不争的事实[4]；就我国的实际情况而言,地方政府立法在数量上已远远超过人大立法,且地方政府规章在社会治理中的作用不可替代,故笔者认为,立法权可以在国家机关之间进行合理的分配,行政立法也有其存在之必要性.另一方面,在我国的地方立法体制下,地方政府行使立法权的正当性是毋庸置疑的：我国《宪法》中关于“和地方的国家机构职权的划分,遵循在的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”之规定,明确了包括地方政府在内的地方主体享有立法权,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及《立法法》中进一步明确地方政府立法的权限范围,可见地方政府立法是“行使法定职权”的正当行为；同时政府的职权与授权立法在效力与范围上又明显低于人大的职权立法,并受到上位法关于法律保留的限制,受多重主体的立法监督,约束地方政府的立法权需要更为审慎地行使.
其次,发展地方政府立法具有重要性与紧迫性.给付行政与福利国家理念深入人心,地方性事务的管理日趋复杂,新的社会管理规则需要源源不断地被制定与实施,这使地方人大不堪重负——他们立法的程序繁杂,法律规则的出台总是滞后,立法资源往往窘迫,以上种种都为地方政府合法介入并加强行政立法提供充分的条件；地方性事务朝着专业化与精细化的方向发展,也突显出地方政府在规则制定上的优势：他们对于本行政区域内的事务较为熟悉,在制度设计中不忘顾及行政事务的细微之处,地方政府规章的时效性强,能够对新形态新问题作出及时回应,因地方政府身处社会治理第一线,较之“居庙堂之高”的地方人大总会有更多的话语权.
（二）迫切需要明确地方政府立法应有的价值取向问题
如前文所述,价值取向能够决定立法的利益调整模式、实际效用以及发展方向,而地方政府立法现有的价值定位中存在着便利于行政主体、以规制行政相对人为主以及行政程序优先于行政效率等缺陷亟待修补；既然地方政府立法能够被视为一种抽象性的行政行为,则行政法理论中具有普遍指导意义的“行政法定原则”与“行政均衡原则”应当在该价值取向中有所体现.行政法定原则要求法无明文规定不得任意行政,具体而言地方政府在立法时应非常谨慎行使自身的立法权限而不得擅自越权,不得借以非立法性质的规范性文件（红头文件）取代政府规章的作用,同时以“宪法原则实现型立法”与“法律规则补充性立法”作为立法的主要方向：即通过位阶较低的行政法规范不断实现对宪法原则的具体化,并借助其较之上位法更为灵活的调整方式手段以充分实现；以相对具体、相对特殊、相对个别的社会性事务为地方政府立法的调整对象,实现对法律规制空缺的补充,从而更准确厘清地方政府立法在我国立法体制中的定位.
行政均衡原则要求行政主体作出的行政行为必须权衡各种利益关系,以实现实体内容的均衡合理[5],对于地方政府立法而言,须坚持“去部门利益化”与“便利于行政相对人”的立法理念：地方政府立法的主导力量应由政府的职能部门逐渐移交至政府的专职法制机构,克服地方政府职能部门惯于从本部门利益考虑的立法局限性,减少“部门利益入法”带来的恶劣影响,并加强中立的第三方机构对行政立法的适度协助与介入；另一方面在行政立法中全面考虑行政相对人的利益,依法不得设定减损公民权利或增加其义务的行政法规范,加快清理地方政府规章中违反上位法的行政许可审批事项,并为行政相对人合法权益的实现提供更多法律制度上的便利,而不是出于“怠政”之便对这些权益的实现设置诸多限制条款.
（三）迫切需要明确地方政府立法应坚持的指导原则问题
一般认为地方立法活动应当遵循“不抵触、有特色、可操作”的立法指导原则,其中“不抵触”原则强调地方政府立法不得与上位法既定内容相抵触,也不得与上位法既有的基本精神与基本原则相抵触,该原则是明确地方政府立法权限与立法范围的首要前提；为防止地方政府立法的不合理膨胀,在实践中该原则被进一步限缩为“根据”原则,即地方政府立法必须严格依照上位法的规定进行,凡是上位法没有规定的内容,地方政府规章亦不得进行规定,尽管在这样的理念指引下地方政府立法总是不敢逾越雷池半步,但地方政府立法的积极性也严重受挫,故地方政府规章以照搬照抄上位法的居多,罕见具有地方特色与可操作性强的地方立法样本.
对于“不抵触”原则应当作宽严适当的理解,应当鼓励地方政府在法定合理权限内大胆进行立法试验,提升地方政府立法的存在价值.“不抵触”原则源于《立法法》第八十二条对地方政府规章可制定内容的规定,地方政府可以根据上位法制定执行性的规章,也可以规定属于本行政区域的具体行政管理事项,该法律条文中使用“可以”表示了一种并列关系,并没有限定地方政府只能进行执行性立法,还可对上位法未有规定或不需要规定的具体行政管理事项进行创制性立法[6]；从实践角度看,漫无边际的地方性事务都亟需建立系统化管理的法律制度,而地方性法规总是“姗姗来迟”,且不少地方性法规的出台只是在相应成熟的地方规范性文件基础上加以完善而成.因此在地方立法主体不断扩张背景下,地方政府立法所涉及的事项范围不应受过于严格的限定,对地方政府立法作过于消极的意义解读,难免会导致在一些亟需法律规制的地方性事务领域,出现既无上位法可依,又无地方政府规章可依的尴尬局面,这不符合地方政府立法快速增长的趋势与现实需求,地方政府立法的时效性与便捷性也会受到影响.
四、关于我国地方政府立法创新需要予以解决的问题
（一）划定地方人大立法与地方政府立法的边界
在地方立法体制中,地方人大立法与地方政府立法应各有分工、各司其职,实现地方立法资源的科学合理利用,但现有立法体制下对地方性法规与地方政府规章的立法权限划分较为模糊,实践中容易混淆与越界.无论地方人大立法抑或地方政府立法,均是上位法与国家政策在地方的贯彻落实,都涉及本行政区域内政治、经济、文化、民生等重要的“地方事权”,一般认为属于重大、全局性、长远的地方性事务应由地方人大来制定法规,属于一般性、局部性、专项性、临时性的地方性事务应由地方政府来制定规章.进而言之,若将地方立法划分为“执行上位法的执行性立法”、“管理地方性事务或具体行政管理事项的自主性立法”以及“上位法缺位时必要的先行性立法”,那么制定执行性立法必须严格按照上位法的立法授权进行,授权不明时出于地方法律体系建设的严谨性考虑则优先由地方人大进行立法；对于自主性立法,“地方性事务”一般被认为是本行政区域内的而又不需要上位法进行调整的重大事项,故应制定地方性法规,“具体行政管理事项”是更侧重于局部性、微观性、应时性、单一性的事项,适于制定地方政府规章[7]；对于先行性立法,《立法法》允许在制定地方性法规的条件尚不成熟情况下,可先行制定地方政府规章,发挥其试点作用,因而笔者认为在遵循法定的立法权限与程序前提下,支持鼓励地方政府进行创制性立法.
明确地方政府与地方人大的立法边界,促进不同的地方立法主体分别形成较为明确的立法权限清单,并围绕各自的中心任务开展立法工作；尽量避免立法行为在权限上越界,造成立法资源的浪费与立法效益的削弱,正如地方人大不必为行政管理上的细枝末节制定地方性法规,地方政府也不得在制定规章时减损公民权利或增加公民义务.总之,让法律的归于法律,让规章的归于规章.
（二）充分发挥地方政府立法的创制性功能作用
在法定的立法权限范围内,地方政府立法应当在创制性立法方面更有作为.创制性立法针对迫切需要进行行政管理的地方性事务,强调先行性、独立性,是地方法律体系中的重要补充,并能够使本行政区域的经济与社会特色在地方立法中得以及时反馈,地方政府的创制性立法充分体现地方治理体系现代化背景下的制度创新,是在地方“有益的法治实验”.其实早在《立法法》对此明确授权以前,地方政府业已有意或无意开始创制性立法的实践,正如2008年湖南省政府颁布实施的《湖南省行政程序规定》,是关于地方行政程序方面的制度安排,其在缺乏可以参考或执行的统一性行政程序立法下创制,但从社会评价来看,不仅体现出行政程序制度的地区化创新,更是为推动行政程序的立法积累了必要经验.自《立法法》修订以来,鼓励地方政府就新情况以及具有区域特色的问题的解决进行立法探索,并在积累地方“先试先行”经验基础上促进可在全国推而广之的法律制度的形成；在地方层面,创制性立法与地方性事务紧密相连,地方政府不缺乏对此进行行政管理的动力与利益驱动[8],而且往往是地方政府对这一事务的长期管理经验的制度性整合就能形成新法,新法实施的效果较为显著,地方政府创制性立法的合理性便在于此.
对于地方政府不当进行创制性立法的问题不必过分忧虑,地方政府需要严守“不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规定”的立法红线,同时对地方政府立法的监督机制即备案审查与规章纠正制度也得以不断加强；此外,新修订《立法法》要求（地方政府）规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的,应当提请本级人大或其常委会制定地方性法规——创制性的地方政府规章终究需要上升为地方性法规,使之更规范并更具权威性.从实现地方治理体系法治化的利益权衡角度上考量,鼓励地方政府通过规范的立法形式进行行政事务管理上的创新,始终优于其通过随意发布行政命令、红头文件等形式滥用国家公权力.
（三）提高地方政府立法的立法质量及完善公众参与制度
提升地方政府规章的立法质量首先是地方立法主体本身应尽之责,地方政府规章从立项至公布的全过程都应当坚持科学立法与立法原则,使之符合立法程序与实体内容上的法定要求,地方政府的立法方向应更多集中于社会民生立法与服务型立法,使地方政府规章对上位法的补充作用真正发挥,又能切实回应社会管理的迫切需要.更重要的是,地方政府立法的质量完善在于更有效的监督,主要在强化行政立法的备案审查制度,明确备案机关相应的备案审查职能以便主动审查的开展,重点围绕地方创制性立法以及涉及社会公众切身利益的重大事项的相关立法进行审查,同时健全备案审查程序,强化备案审查责任；其次需要建立有效的地方政府规章清理制度,规章清理应坚持定期清理与集中清理相结合,特别是新的上位法实施后进行专项清理,以保持法律体系的统一性；再次,探索更为科学有效的地方立法后评估机制,立法评估主体向多元化发展,重点对社会影响较大、对行政相对人利益攸关的地方政府立法进行评估与论证,并使评估结果不流于形式.
地方政府立法的正当性来源于相应的民意基础,因此社会公众对地方政府立法的参与不可或缺,同时扩宽社会公众对地方政府立法的参与渠道,保证其有序参与立法的权利,也是地方法治政府建设的应有之义.地方政府的立法信息包括年度立法计划、法规草案文本以及征求意见情况等,在内容与范围上都应更广泛地向社会公众公开；健全以立法听证制度为主的公众参与程序,确认听证参与人所提出意见及理由的法律效力,重视对公众参与意见的反馈,对来自听证会或公开向社会征求而来的合理意见应及时为地方立法活动所采纳,对未采纳意见应及时答复并说明理由,充分尊重与回应社会公众参与地方政府立法的意见表达.
[1]陈军.地方政府立法权研究[M].北京：中国法制出版社,2012.
[2]张淑芳.论行政立法的价值选择[J].中国法学,2007,（4）.
[3]（法）孟德斯鸠,张雁琛.论法的精神[M].北京：商务印书馆,1961.
[4]（德）毛雷尔,高家伟.行政法学总论[M].北京：法律出版社,2000.
[5]周佑勇.行政法专论[M].北京：中国人民大学出版社,2010.
[6]张闯.论地方政府立法的权限与范围[J].南京社会科学,2011,（8）.
[7]河北省人大常委会研究室.地方性法规与政府规章立法权限研究[J].人大研究,2007,（3）.
[8]刘文静.地方政府规章的制度创新空间[J].中山大学法律评论,2014,（4）.
地方政府论文范文结:
关于对写作地方政府论文范文与课题研究的大学硕士、相关本科毕业论文地方政府论文开题报告范文和相关文献综述及职称论文参考文献资料下载有帮助。
1、政府会计论文
2、政府法制杂志社
3、政府会计改革论文